IV SAB/Wa 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania M. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017r. dotyczącej ustalenia odszkodowania; II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w sprawie odwołania wskazanego w punkcie I; III. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. odmawia przyznania na rzecz skarżącej M. S. sumy pieniężnej; V. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej M. S. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 stycznia 2018r. M. S. (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sąd") skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017r nr [...] wydanej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], w obrębie [...] stanowiącą działki nr [...], 9,37, przejęte na rzecz Skarbu Państwa i przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej. W skardze skarżący zarzucił Ministra Infrastruktury (dalej "Minister"), że od chwili złożenia odwołania od decyzji, organ ten nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji w tej sprawie ani też nie poinformował skarżącej o terminie załatwienia sprawy, mimo upływu terminu, o którym mowa w przepisie art. 35 k.p.a. Wskazała również, że pismem z 14 grudnia 2017r. skierowała do Ministra Infrastruktury ponaglenie. Tym samym zdaniem skarżącej doszło do bezczynności organu, Minister dopuścił się bowiem rażącego naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwienia spraw administracyjnych oraz zasady wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego a także o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2017, ogłoszonego przez Prezesa GUS. Odpowiadając na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że bezczynność organu nie zachodzi bowiem w dniu 5 marca 2018r. została rozpoznane odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...]. Organ wyjaśnił również, że poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ (co do zasady) według kolejności wpływu. Podkreślił przy tym, że przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie w sposób radykalny rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Należy zatem podnieść, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, przede wszystkim po analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2017r. znak: [...] załatwione zostało [...] listopada 2017r. (po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd.). Zauważyć należy, że od chwili wpływu odwołania do organu (24 lipca 2017r. ) do dnia jego rozpatrzenia ([...] marca 2018r.), organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Organ nie informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania odwołania, nie wskazywał terminu jego rozpatrzenia, nawet po złożeniu przez stronę ponaglenia pismem z dnia 14 grudnia 2017r. Pozostawał zatem w bezczynności przez ponad 7 miesięcy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. odwołania skarżącej z 18 lipca 2017r. Minister powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie dopełnił również tego obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za uzasadniony. Z art.149 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wydania. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe, co musi prowadzić do jego umorzenia w zakresie dotyczącym ewentualnego nałożenia na organ obowiązków, mających prowadzić do zniesienia stanu bezczynności. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w następstwie wydania przez Ministra w dniu [...] marca 2018r., a zatem przed dniem wyrokowania przez Sąd, decyzji rozpoznającej odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017r. , co spowodowało wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia jak w pkt 1 sentencji. Podzielić jednak w tym miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, że przepis art.149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Przy czym uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, pomimo tego, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (podobnie: NSA w wyrokach z dnia: 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; 17 października 2012 r., II OSK 1031/12). Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 i w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13). W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegał okres od 24 lipca 2017r. , tj. od dnia wpływu odwołania (wraz z aktami sprawy) od decyzji Wojewody [...] do dnia wniesienia skargi – 5 lutego 2018r. Odwołanie skarżącej zostało rozpoznane przez Ministra [...] marca 2018r., zatem po wpłynięciem skargi do Sądu. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Jednakże, jak wyżej wskazano, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, bowiem przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie niewątpliwe nastąpiło przekroczenie terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a. bowiem organ rozpoznał sprawę po upływie ponad 7 miesięcy. Sąd wziął jednak pod uwagę również wskazany przez organ tryb rozpoznawania wpływających spraw w organie (kolejność wpływu) oraz okoliczność niewystarczającej ilości kadr do załatwienia ich w terminach ustawowych oraz fakt iż sprawa została już stosownym rozstrzygnięciem rozpoznana. Powyższe zdaniem Sądu nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd z urzędu nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tych sankcji (bądź jednej z nich) organ sprawy nadal nie załatwi. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi z uwagi na fakt, że odwołanie z 18 lipca 2017r. zostało już rozpoznane. Na zakończenie wyjaśniająco Sąd wskazuje, że skarga M. S. uznana została przez Sąd jako skarga na bezczynność organu mimo, że w pierwszym akapicie skargi wskazano, iż jest wnoszona skarga na przewlekłość postępowania Ministra. Sąd uznał bowiem, że w istocie skarżącej chodziło o bezczynność, gdyż: 1/ skarga tak została zatytułowana, 2/ w uzasadnieniu skargi mowa jest o bezczynności, 3/ skarżąca w piśmie z dnia 14 grudnia 2017r., które było ponagleniem organu, wskazuje na bezczynność a nie przewlekłość. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3, art.149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w punktach od I-IV sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a (pkt V sentencji)