IV SAB/Wa 746/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - oddala skargę - [...] sp. z o.o.. z siedzibą w [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (zwana dalej "stroną skarżącą", "spółką") pismem z [...] czerwca 2019r. wniosła skargę na bezczynność oraz niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A, dla P. P.. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wniosek w sprawie ww. zezwolenia wpłynął do Wojewody [...][...] stycznia 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęło do organu administracji publicznej ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. [...] lutego 2019 r. organ wydał żądane zezwolenie. Strona wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni , - orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości; - zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy wywodząc, że w sprawie z wyłącznej winy organu zaistniała bezczynność, gdyż organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 § k.p.a i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W ocenie strony skarżącej zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż wprawdzie organ w prawnie ustalonym terminie podjął czynności w sprawie, ale w ustawowym terminie nie zakończył go wydaniem decyzji. W odpowiedzi skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Wszelkie zaś opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków (wzrost na przestrzeni od 2015 do 2018r. o 162 %). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ocena skutków wniesienia skargi na bezczynność organu już po zakończeniu postępowania administracyjnego (tj. po wydaniu przez Wojewodę [...] dnia [...] lutego 2019 r. zezwolenia cudzoziemcowi na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Podzielić należy pogląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16). W takim przypadku sąd administracyjny nie bada, czy organ pozostawał w bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W piśmiennictwie wyrażono co prawda pogląd, że w takim przypadku skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W chwili wniesienia skargi nie istnieje bowiem już przedmiot zaskarżenia, czyli stan przewlekłości postępowania/bezczynności (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III). Więcej argumentów przemawia jednak na rzecz tezy, że skarga winna być w takim przypadku oddalona, (zob. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Za oddaleniem skargi w omawianym przypadku przemawia geneza oraz podstawowy cele skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. doprowadzenie do usunięcia tych niepożądanych przez ustawodawcę stanów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r., II FSK 344/13, gdzie stwierdzono: "Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, w razie uwzględnienia skargi, do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa".). Wyraźnie wskazuje na to również systematyka art. 149 p.p.s.a., gdzie dopiero w dalszej kolejności wskazuje się na dodatkowe elementy wyroku uwzględniającego skargę (§ 1a - § 2). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Inaczej rzecz kształtuje się w razie wydania decyzji po wniesieniu skargi – wówczas skarga realizuje swe podstawowe założenie. Celem nowelizacji art. 149 p.p.s.a. dokonanej ustawą z 9 kwietnia 2015 r. było uregulowanie takiej właśnie sytuacji. Innymi słowy, dodanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. miało na celu odejście od praktyki częściowego umarzania postępowania (w zakresie zobowiązania do wydania aktu) w sytuacji, gdy skarga w chwili jej wniesienia była w pełni uzasadniona (tj. istniał stan bezczynności lub przewlekłości), a organ następnie wydał decyzję. Celem nowelizacji w żadnym przypadku nie było natomiast wprowadzenie możliwości merytorycznego orzekania w razie wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu decyzji. Z powołanego wyżej fragmentu uzasadniania nowelizacji wynika zresztą wprost, że w takim przypadku skarga winna być oddalona. W przeciwnym razie skarga, której podstawowym celem jest doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w formie przewidzianej przez przepisy prawa, pełniłaby w praktyce jedynie funkcję swoistego wniosku o wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie stronie sumy pieniężnej od organu, przy czym – o czym mowa niżej – możliwość złożenia skargi nie byłaby tu ograniczona jakimkolwiek terminem. Po drugie, przyjęcie poglądu o możliwości wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania doprowadziłoby do sytuacji, w której środek zaskarżenia, którym jest skarga do sądu administracyjnego, mógłby być wniesiony w każdym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu, bez wyraźnego rozstrzygnięcia ustawowego w tej materii, nie można przyjmować rozwiązania podważającego zasadę możliwości wnoszenia skargi w określonym czasie (art. 53 p.p.s.a.). Zasada ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia stabilizacji stosunków prawnych (art. 2 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, również aspekt związany z ewentualną odpowiedzialnością cywilną administracji za bezczynność lub przewlekłość nie uzasadnia możliwości skutecznego wnoszenia przedmiotowych skarg do sądu administracyjnego po zakończeniu postępowania. Po pierwsze, uboczny aspekt danej instytucji prawnej, a takie znaczenie ma odpowiedzialność cywilna administracji wobec instytucji skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie powinien determinować podstawowych zasad rządzących tym środkiem zaskarżenia uregulowanym w ustawie proceduralnej i ściśle związanym z postepowaniami administracyjnymi wskazanymi w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Po drugie, strona należycie dbająca o własne interesy winna niezwłocznie wykorzystywać środki prawne zmierzające do zwalczania bezczynności lub przewlekłości, przewidziane w art. 37 k.p.a. oraz ewentualnie te określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Staranności takiej nie wykazuje podmiot, który oczekuje z wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do zakończenia postepowania administracyjnego. W ocenie Sądu skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega merytorycznej ocenie w sytuacji, gdy na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy wniosek strony skarżącej o wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej złożony przez został [...] stycznia 2019 r., zaś organ wydał zezwolenie na pracę dnia [...] lutego 2019 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga na bezczynność organu, a zatem skarga wniesiona została po wydaniu przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę a limine, nie badając zasadności podniesionych w niej zarzutów.