IV SAB/Wa 79/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie paszportu 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do rozpoznania wniosku D. P. z dnia 27 sierpnia 2013 r. o wydanie paszportu; 2. stwierdza, że bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie 1, nie miała charakteru rażącego; 3. zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz skarżącej D. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. P. złożyła skargę na bezczynność Konsula RP w [...] pełniącego funkcję organu paszportowego w sprawie z wniosku o wydanie polskiego paszportu. Zarzuciła Konsulowi RP w [...] naruszenie art. § 9, 10, 14 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego postępowania przed konsulem w związku z niewydaniem jej paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie i wniosła o zobowiązanie Konsula RP do niezwłocznego wydania jej polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydanie oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i zasądzenie kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 sierpnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do Konsula RP w [...] o wydanie polskiego paszportu. Analizując wniosek Konsul stwierdził w dołączonych do wniosku dokumentach różne imiona rodziców skarżącej i w dniu 4 września 2013 r. zobowiązał ją do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie w terminie 14 dni ujednoliconych aktów stanu cywilnego, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżąca zakwestionowała w/w zobowiązanie i w piśmie z dnia 7 października 2013 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na uzupełnienie wniosku paszportowego. Dodatkowo złożyła do MSW zażalenie na bezczynność organu paszportowego oraz skargę do MSZ w trybie art. 227 kpa. Skarżąca kwestionuje merytoryczną zasadność uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie ujednoliconych aktów stanu cywilnego, w których będą występowały tożsame imiona jej rodziców. Skarżąca przywołała § 5 rozporządzenia MSW z dnia 16 sierpnia 2010 r. w sprawie dokumentów paszportowych, zgodnie z którym "w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli dane zawarte w dokumentach przedkładanych przez osobę, która ubiega się o wydanie dokumentu paszportowego, lub dane zawarte w dostępnych ewidencjach, o których mowa w par. 4 ust. 3, budzą wątpliwości co do tożsamości lub obywatelstwa osoby albo w dostępnych dokumentach i ewidencjach występują rozbieżności w danych osoby, organ paszportowy może żądać przedłożenia w szczególności odpisów skróconych polskich aktów stanu cywilnego, odpisów zupełnych polskich aktów stanu cywilnego lub dokumentu poświadczającego obywatelstwo polskie osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r.". Zdaniem skarżącej nie było wątpliwości co do jej danych osobowych, gdyż uprzednio zostały potwierdzone przez Wojewodę [...] w trakcie postępowania dotyczącego stwierdzenia posiadania przez nią polskiego obywatelstwa, a także przez MSW w trakcie nadawania jej numeru PESEL i wszystkie te instytucje dysponowały tymi samymi dokumentami źródłowymi. W odpowiedzi na skargę Konsul wniósł o jej "odrzucenie" choć z uzasadnienia należy wnioskować, iż wnosił o oddalenie skargi. Podniósł, że imiona rodziców skarżącej w akcie urodzenia i w złożonym akcie małżeństwa były odmienne, a przy tym w akcie małżeństwa wskazano, że po zawarciu związku małżeńskiego skarżąca będzie nosiła nazwisko "P.". W związku ze zmianą nazwiska i wątpliwościami co do danych zobowiązano skarżącą do złożenia odpisu polskiego aktu małżeństwa w oryginale. W zobowiązaniu z dnia 4 września 2013 r. Konsul pouczył skarżącą o rygorze pozostawienia wniosku bez rozpoznania na wypadek nieprzedstawienia wymaganych dokumentów. Wobec nieuzupełnienia wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Konsul wyjaśnił dodatkowo, że skarżąca w dniu 4 listopada 2013 r. złożyła uzupełniony i sprostowany gdy chodzi o imiona rodziców odpis zupełnego aktu małżeństwa na nazwisko D. P. i aktualnie nie ma przeszkód do załatwienia wniosku pozytywnie o ile zostanie uiszczona stosowna opłata paszportowa. Wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt IV SAB/Wa 276/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę na bezczynność oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 roku o dokumentach paszportowych (Dz.U. z 2013, poz. 268) paszporty i paszporty tymczasowe w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia wojewoda właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, a za granicą - konsul. Z art. 6 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 roku o dokumentach paszportowych wynika, że do postępowań w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy kpa, a wydanie bądź odmowa wydania paszportu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jednak zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy - do postępowań uregulowanych ustawą o dokumentach paszportowych należących do właściwości konsula stosuje się przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 roku o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 215 poz. 1823). W art. 31 ust. 2 stanowi ona, że w sprawach należących do właściwości konsula stosuje się odpowiednio tylko przepisy kpa dotyczące skarg i wniosków, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu powyższej ustawy jest Minister Spraw Zagranicznych. Wzór wniosku o wydanie paszportu został określony w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 2010 roku w sprawie dokumentów paszportowych (§ 3 ust. 1 pkt 1). Określa on wymogi formalne wniosku. Dodatkowo wnioskodawca winien wraz z wypełnionym wnioskiem o wydanie paszportu złożyć: 1) dowód uiszczenia opłaty; 2) kolorową fotografię 3) odpis skrócony lub zupełny polskiego aktu małżeństwa - w przypadku ubiegania się o dokument paszportowy każdorazowo po zmianie nazwiska w wyniku zawarcia małżeństwa za granicą. Jeżeli wniosek, który strona złożyła do konsulatu nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa, konsul powinien wezwać stronę do usunięcia braków w terminie czternastu dni. Wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. § 11 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem). Jednocześnie § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jeżeli dane zawarte w dokumentach przedkładanych przez osobę, która ubiega się o wydanie dokumentu paszportowego, lub dane zawarte w dostępnych ewidencjach budzą wątpliwości, co do tożsamości lub obywatelstwa osoby albo w dostępnych dokumentach i ewidencjach występują rozbieżności w danych osoby - organ paszportowy może żądać przedłożenia odpisów skróconych polskich aktów stanu cywilnego lub dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego. Sąd podkreślił, że wniosek skarżącej i dokumenty przez nią przedstawione, wskazywały na rozbieżność w imionach jej rodziców. Rozbieżność wynikała z danych zawartych w akcie małżeństwa, który zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia skarżąca miała obowiązek dołączyć do wniosku. Dane osobowe wnioskodawcy, w szczególności te określające tożsamość, to podstawowe dane, jakimi musi dysponować organ paszportowy przy rozpoznawaniu wniosku. Ma on bowiem obowiązek ustalić i potwierdzić tożsamość wnioskodawcy. Jak stanowi § 4 rozporządzenia - tożsamość i obywatelstwo osoby, która nie ma obowiązku posiadania dowodu osobistego i nie posiada ważnego dokumentu paszportowego organ paszportowy ustala na podstawie danych zawartych w dostępnych ewidencjach. Jeżeli jednak organ ma wątpliwości, a przy tym wynikają one z treści dokumentów przedstawionych przez samą stronę – ma prawo żądać uzupełnienia stosownych dokumentów bądź przedstawienia dokumentów pozbawionych rozbieżności, odpowiednio spójnych, bez wewnętrznych sprzeczności. Ponieważ do postępowania przed konsulem nie stosuje się przepisów kpa, konsul zastosował przepisy zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego postępowania przed konsulem i ostatecznie pozostawił wniosek bez rozpoznania w oparciu o jego § 11. Skarżąca już podczas postępowania skargowego złożyła odpowiednie dokumenty żądane przez konsula, a dokumenty załączone do skargi istotnie budziły wątpliwości – zwłaszcza, że w kwietniu 2001 r. skarżąca zmieniała także nazwisko rodowe z "M." na "M." a powiadomienie o nadaniu numeru PESEL z 4 kwietnia 2013r. wystawiono na nazwisko "M." przy czym akt małżeństwa z 1975 r. wskazywał jako nazwisko "M.". Oprócz różnych imion rodziców skarżącej w dokumentacji były także różne jej nazwiska rodowe. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem wskazanych w skardze tj. § 9, 10 i 14. Stanowią one, że: "Konsul organizuje przyjęcia interesantów, udziela im niezbędnych informacji oraz przystępnie, konkretnie i ściśle wyjaśnia treść obowiązujących przepisów polskich i państwa przyjmującego. Jeżeli istnieją ku temu możliwości prawne i faktyczne, konsul powinien rozstrzygnąć sprawę natychmiast, wręczając lub komunikując stronie decyzję, a gdy takich możliwości nie ma, powinien określić w przybliżeniu termin zbadania i rozstrzygnięcia sprawy (§ 9). Konsul wszczyna postępowanie na wniosek strony lub z urzędu. Strona może złożyć w konsulacie wniosek o dokonanie czynności konsularnej ustnie lub na piśmie. W wypadkach przewidzianych prawem wniosek powinien być złożony na piśmie. (§ 10) Konsul informuje stronę o wszczęciu postępowania oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia. W razie potrzeby przesyła tej stronie odpowiednie formularze wraz z pouczeniem o sposobie ich wypełnienia i wymaganych załącznikach. Konsul nie zawiadamia strony o wszczęciu postępowania, jeżeli sprawa zostanie załatwiona w terminie nie przekraczającym 14 dni. W razie powstania okoliczności powodujących konieczność przedłużenia ustalonego terminu załatwienia sprawy, konsul zawiadamia o tym stronę, wyznaczając równocześnie nowy termin. (§ 14) Podsumowując Sąd wskazał, że nawet jeżeli przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy konsul niezasadnie zastosował rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania (inicjując tryb dotyczący uzupełnienia wniosku czy też nieprawidłowe dane w akcie małżeństwa wnioskodawczyni uznając jako niespełnienie warunków formalnych) to nie mamy do czynienia z bezczynnością w czystej postaci. Bezczynność organu zachodzi co do zasady gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w związku ze złożonym wnioskiem. Tymczasem w niniejszej sprawie organ przeanalizował wniosek, uznał, że nie spełnia on kryteriów formalnych i zastosował tryb postępowania przewidziany w § 11 zarządzenia w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. Jeżeli nawet przyjąć, jak twierdzi skarżąca, że zamiast pozostawienia wniosku bez rozpoznania organ powinien był wydać decyzję odmowną, to owa ewentualna "bezczynność" (której na gruncie materiału znajdującego się w aktach sprawy Sąd się nie dopatrzył) nie miała charakteru rażącego i wynikała z odmiennej wykładni regulacji normatywnych, zakreślających tryb wydawania paszportów czyli § 5 rozporządzenia w sprawie dokumentów paszportowych w powiązaniu z w/w § 11 zarządzenia regulującego postępowanie przed konsulem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik skarżącej, zarzucając naruszenie: 1) § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wniosek skarżącej o wydanie paszportu nie spełniał wymogów formalnych; 2) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż wniosek skarżącej o wydanie paszportu budził wątpliwości co do tożsamości skarżącej; 3) § 11 zarządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż zasadnym było pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania; 4) § 7 rozporządzenia MSW z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie opłat konsularnych (Dz. U. poz. 522) poprzez uznanie dopuszczalności pobrania kolejnej opłaty konsularnej za wydanie paszportu, w przypadku gdy uprzednio złożony wniosek został pozostawiony bez rozpoznania; 5) art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 ppsa polegające na istotnej sprzeczności zajętego stanowiska co do pozostawania organu paszportowego w stanie bezczynności i nierozpoznaniu de facto istoty sprawy tj. czy zachodziła bezczynność organu paszportowego polegająca na nieuzasadnionym zaniechaniu nadania biegu wnioskowi paszportowemu i ostatecznym pozostawieniu go bez rozpoznania. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1559/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą sporu pomiędzy stronami jest sposób interpretacji działań w kontekście instytucji bezczynności organu, regulowanej przepisami prawa - w art. 37 kpa i art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pozostawanie przez organ w bezczynności ma miejsce wówczas, gdy organ administracji nie załatwia w terminie sprawy administracyjnej, a nie w sytuacji, gdy sprawę tę załatwia, tylko rozstrzygnięcie nie jest zgodne z oczekiwaniem wnioskodawcy. Zadaniem Sądu pierwszej instancji było zatem ocenienie dokonanych przez Konsula czynności w kontekście ww. przesłanek bezczynności, a więc ocena, czy jego aktywność mieściła się w definicji "bezczynności" czy też nie, tj. czy zachodziła bezczynność organu paszportowego polegająca na nieuzasadnionym zaniechaniu nadania biegu wnioskowi paszportowemu i ostatecznym pozostawieniu go bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przed oceniającym problem bezczynności Sądem administracyjnym stoi zadanie bardzo skrupulatnego ocenienia stanu faktycznego sprawy, aby rozstrzygnąć zasadność skargi. Dodatkowo zaś Sąd pierwszej instancji musi w sposób kategoryczny uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, aby przekonać do niego strony postępowania, w tym przede wszystkim skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę zawarte w uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 19 marca 2015 r. pełnomocnik Ministra Spraw Zagranicznych wskazała, że skarżącej został wydany paszport przez Konsula RP w [...] o numerze [...]. Wobec powyższego Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela tezę wywiedzioną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Konkludując, stwierdzić należy, że gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak, aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, konieczne jest stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze ppsa, a więc uwzględnienia skargi na bezczynność (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1803/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Wydanie skarżącej paszportu czyni postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym co do rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do wydania paszportu, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności. W tej sytuacji Sąd w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie sądowe w zakresie rozpatrzenia wniosku z 27 sierpnia 2013 r. o wydanie paszportu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 54 § 3 ppsa. Oceniając stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 ppsa Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając w kontekście okoliczności niniejszej sprawy czy naruszono prawo w sposób oczywisty, niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, Sąd zważył, że organ wydając paszport w następstwie złożenia przez skarżącą uzupełnionego i sprostowanego gdy chodzi o imiona rodziców odpisu zupełnego aktu małżeństwa na nazwisko D. P. nie naruszył rażąco prawa. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji.