IV SO/Wa 27/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o wymierzenie grzywny Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska za nieprzekazanie skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2015 r. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanawia: 1. wymierzyć Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska grzywnę w kwocie 500 zł (słownie: pięciuset złotych); 2. zasądzić od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej [...] lub Stowarzyszenie), w piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek (pkt 1) o zastosowanie wszelkich środków przewidzianych w art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na nieprzekazanie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożonej za jego pośrednictwem skargi Stowarzyszenia z dnia 25 lutego 2015 r. na bezczynność tego organu administracji w związku z realizacją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2869/13. [...] wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy na podstawie dołączonego do wniosku odpisu skargi (pkt 2) oraz uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] (pkt 3). W uzasadnieniu wniosku strona powołała okoliczności mające świadczyć, jej zdaniem, o braku reakcji na powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz nieprawidłowościach w zakresie rozwiązań projektowych i realizacji odcinka [...] – [...] drogi ekspresowej [...]. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w piśmie z dnia 22 maja 2015 r., wniósł o odstąpienie od wymierzenia grzywny. W ocenie organu administracji, skarga, której dotyczy wniosek złożony w trybie art. 55 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, została złożona z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 tej ustawy. Ponadto organ wydał decyzję w postępowaniu w drugiej instancji, co czyni skargę bezzasadną. W dalszej części pisma z dnia 22 maja 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przedstawił argumentację dotyczącą skargi na jego bezczynność, a także odniósł się do żądania uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Reasumując, organ administracji stwierdził, że jakkolwiek uchybił terminowi przekazania nieprawidłowo złożonej skargi Stowarzyszenia z dnia 25 lutego 2015 r. na bezczynność w kwestii wydania decyzji drugoinstancynej, należy wskazać na niezwłoczne załatwienie sprawy wskutek wydania decyzji z dnia [...] marca 2015 r., tj. w terminie nieprzekraczającym jednego miesiąca od dnia otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 3 0 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 ppsa). Stosownie do treści art. 55 § 1 ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem sprawy zarejestrowanej pod sygn. akt IV SO/Wa 27/15 jest wymierzenie – na wniosek [...] - Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawę ze skargi Stowarzyszenia na powołaną wyżej decyzję z dnia [...] marca 2015 r. zarejestrowano pod sygn. akt IV SA/Wa 1674/15. Z kolei sprawa ze skargi na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, której dotyczy przedmiotowy wniosek, prowadzona jest pod sygn. akt IV SAB/Wa 284/15. W przedmiotowej sprawie ocenie podlega więc wyłącznie kwestia wywiązania się przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ppsa. Dlatego zawarta w piśmie z dnia 22 maja 2015 r. argumentacja organu administracji dotycząca zarówno dopuszczalności skargi [...] z dnia 25 lutego 2015 r., jak i jej zasadności, nie ma znaczenia dla ustalenia, czy istnieją podstawy do wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa. Niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ppsa, z uwagi na niedopuszczalność złożonej skargi, bądź jej niezasadność, nie usprawiedliwia nieprzekazania tej skargi sądowi administracyjnemu. Do kompetencji organu administracji nie należy ani ocena dopuszczalności skargi, ani ocena jej zasadności. Dokonuje jej bowiem każdorazowo wojewódzki sąd administracyjny, który na podstawie art. 58 § 1 ppsa, może odrzucić skargę, co podlega dalszej ewentualnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. I OZ 238/10 i z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. I OZ 39/11. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Przechodząc zatem do ustalenia, czy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska właściwie wywiązał się z obowiązków płynących dlań z art. 54 § 2 ppsa, należy wskazać, że skarga Stowarzyszenia z dnia 25 lutego 2015 r. wpłynęła do kancelarii Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w dniu 2 marca 2015 r. (karta nr 2 akt sprawy sygn. IV SAB/Wa 284/15). Trzydziestodniowy termin przewidziany na przekazanie tej skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, upłynął więc 1 kwietnia 2015 r. Organ administracji przekazał natomiast skargę w dniu 25 maja 2015 r. (data stempla pocztowego), przy piśmie z dnia 22 maja 2015 r.(karta nr 61 akt sprawy i koperta przy obwolucie akt sprawy), złożonym w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. W piśmie tym ustosunkował się także do skargi na bezczynność, dołączając do niego wezwanie Stowarzyszenia z dnia 9 lutego 2015 r. i decyzję z dnia [...] marca 2015 r. ([...]). W odpowiedzi na wezwanie z dnia 3 czerwca 2015 r. (karta nr 15 akt sprawy sygn. IV SAB/Wa 284/15, w dniu 26 czerwca 2015 r. (data stempla pocztowego), przy piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r. (karty nr 38 i 39 akt sprawy sygn. IV SAB/Wa 284/15), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał natomiast do Sądu dowód doręczenia skarżącemu wskazanej decyzji, a także jej kolejny egzemplarz. Organ administracji przekroczył zatem termin przewidziany w art. 54 § 2 ppsa. Skargę Stowarzyszenia z dnia 25 lutego 2015 r. wraz z odpowiedzią (pismo z dnia 22 maja 2015 r.) i częścią akt sprawy przekazał z 54 dniowym opóźnieniem. Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Stowarzyszenia, przekazał zaś 86 dnia, licząc od końca trzydziestodniowego terminu (1 kwietnia 2015 r.). Przesłanki orzeczenia o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 55 § 1 ppsa są zatem spełnione. Fakt, że organ administracji przekazał już do Sądu skargę wraz odpowiedzą i aktami sprawy, nie skutkuje przy tym bezprzedmiotowością postępowania, czy też bezzasadnością rozpoznawanego wniosku. Okoliczność ta - obok innych przesłanek pozwalających miarkować stopień zawiniania organu w niedopłenieniu obowiązku z art. 54 § 2 ppsa - jest natomiast brana pod uwagę przy szacowaniu wysokości grzywny. Określenie w art. 154 § 6 ppsa jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza bowiem, że Sąd może wymierzyć grzywnę w niższej wysokości. Przy jej ustaleniu winien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ppsa, okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 449/08. LEX nr 493805). Ustalając wysokość grzywny w przedmiotowej sprawie Sąd wziął pod uwagę następujące okoliczności, przemawiające za wymierzeniem jej w wysokości określonej w punkcie pierwszym postanowienia. Jak już wskazano, organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na nią i niekompletnymi aktami sprawy z pięćdziesięcioczterodniowym opóźnieniem. Przy czym, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 3 czerwca 2015 r. do uzupełnienia akt administracyjnych, doręczone w dniu 12 czerwca 2015 r. (karty nr 15 i nr 18 akt sprawy sygn. IV SAB/Wa 284/15), w dniu 26 czerwca 2015 r. (tydzień po upływie wyznaczonego, siedmiodniowego terminu), nadesłał dowód doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2015 r. oraz jej kolejny egzemplarz. W ocenie Sądu, przywołane okoliczności wskazują, że zaniechanie organu administracji w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie miało charakteru celowego, zmierzającego do pozbawienia skarżącego prawa do skutecznego środka odwoławczego. Wraz z odpowiedzią na przedmiotowy wniosek organ przekazał bowiem skargę, ustosunkowując się do niej w piśmie z dnia 22 maja 2015 r., a także nadesłał decyzję wydaną po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia. Następnie zastosował się – aczkolwiek z opóźnieniem - do wezwania do uzupełnienia akt administracyjnych. Wobec powyższego, opieszałości Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie można zakwalifikować jako postępowania, którego celem było pozbawienie Stowarzyszenia prawa do sądu. Niemniej jednak organ administracji przekazał skargę prawie dwukrotnie przekraczając przewidziany na to termin, a ponadto z opóźnieniem wykonał wezwanie do przekazania całości akt administracyjnych. Chociaż więc zaniechanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie było wynikiem celowego działania, to jego postępowanie należy ocenić jako niedbałe. Sąd, uwzględniając przy określaniu wysokości grzywny, prewencyjny cel orzekanego środka, wziął także pod uwagę, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska co do zasady prawidłowo wywiązuje się z obowiązku przekazywania do Sądu skarg wnoszonych na jego działania lub bezczynność. W ubiegłym roku w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie zarejestrowano żadnego wniosku o wymierzenie temu organowi administracji grzywny w trybie art. 55 ppsa. Przedmiotowy wniosek jest natomiast pierwszym w bieżącym roku. W świetle art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. z 2015 r., poz. 179) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3783,46 zł. W świetle powołanych wyżej okoliczności dotyczących długości opóźnienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ppsa oraz braku podstaw do kwalifikacji tego niedbałego postępowania jako celowego, które zmierzałoby do wyłączenia właściwej realizacji prawa skarżącego do skutecznego środka odwoławczego, Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w kwocie wskazanej w niniejszym postanowieniu w najwłaściwszy sposób zrealizuje zarówno cel represyjny środka określonego w art. 55 § 1 ppsa, jak również najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych uchybień w przyszłości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ppsa, należało orzec, jak w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono w oparciu o art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 oraz o art. 205 § 1 ppsa. Mając na uwadze, że w przedmiotowym wniosku Stowarzyszenie zwróciło się także o rozpoznanie sprawy na podstawie załączonego odpisu skargi, należy wskazać, że wobec przekazania skargi przez organ administracji, nie zachodzą przesłanki skorzystania przez Sąd możliwości, jaką daje art. 55 § 2 ppsa.