IV SO/Wa 50/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. S. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy K. za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku postanawia: 1. wymierzyć Wójtowi Gminy K. grzywnę w kwocie 100 zł (słownie: stu złotych), 2. przyznać adwokatowi P. R. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) stanowiącą 23 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w pierwszej instancji, łącznie kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), 3. przyznać adwokatowi P. R. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia złotych) oraz kwotę 27,60 zł (słownie: dwadzieścia siedem złotych i sześćdziesiąt groszy) stanowiącą 23 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w drugiej instancji, łącznie kwotę 147,60 zł (słownie: sto czterdzieści siedem złotych i sześćdziesiąt groszy). W piśmie z dnia 28 listopada 2011 r. J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 19 września 2012 r. na bezczynność wymienionego organu administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 19 września 2011 r. dotyczącego wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że skargę złożył w dniu 22 września 2011 r., bezpośrednio w siedzibie skarżącego, w związku z czym termin na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upłynął 22 października 2011 r. Do tego dnia organ administracji nie przekazał do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Następnie skarżący wskazał, że instytucja wymierzenia organowi administracji grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, ma nie tylko charakter dyscyplinujący, ale także restrykcyjny. Skarżący powołał się wreszcie na okoliczność wielokrotnego wymierzania organowi administracji grzywien za niedopełnienie przedmiotowego obowiązku, wskazując na sprawy o sygnaturach akt II SO/Wa 15/10, II SO/Wa 40/10, II SO/Wa 49/10, II SO/Wa 56/10, II SO/Wa 76/10, II SO/Wa 17/11, II SO/Wa 18/11, II SO/Wa 12/11 i II SO/Wa 50/11. Skarżący uznał, że liczba spraw o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy K., które zostały rozpoznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że organ administracji wielokrotnie naruszał przepisy prawa regulujące obowiązek przekazania skargi do Sądu. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Wójt Gminy K. wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że skarga J. S. datowana na 19 sierpnia 2011 r. wpłynęła do organu administracji w dniu 22 września 2011 r. W dniu 12 grudnia 2011 r. organ przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wójt nadmienił również, że wniosek skarżącego z dnia 18 sierpnia 2011 r., którego dotyczy skarga, w dniu 5 września 2011 r. został w oparciu o art. 65 k.p.a. przekazany według właściwości do Starostwa Powiatowego w W., o czym wnioskodawca został powiadomiony, a mimo to wniósł do Sądu skargę na bezczynność. Organ administracji wskazał ponadto, że żądania wnioskodawcy są bezprecedensowe i stanowią przejaw pieniactwa, a strona wykorzystuje ustawy i postępowanie sądowoadministracyjne jako instrument osobistej kontroli nad organami i narzędzie w prywatnej wojnie z organami gminy. Wójt Gminy, powołując się na załączone do odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, oświadczenie, opinię i deklarację nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie znieważania organów i funkcjonariuszy publicznych Gminy K., podkreślił, że od dnia 19 maja 2011 r. ilość wniosków, skarg i zażaleń wnoszonych przez J. S. i jego syna – W. S. -wzrosła z 250 do ponad 620. W ocenie Wójta, z działań i oświadczeń strony wynika wyraźnie, że wnioskodawcy nie chodzi o pozyskiwanie informacji ale o wymuszenie na organach Gminy wydania zaświadczeń i dokumentów służących jako dowody w sprawach własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SO/Wa 57/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 1 (jeden) złoty. Sąd stwierdził, że opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest w niniejszej sprawie niewątpliwe. Wywiódł, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzą na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Wewnętrzne problemy organizacyjne organu wynikające z ilości rozpoznawanych spraw nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku. Opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, a co za tym idzie oddalenie w czasie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd, ogranicza bowiem w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Wskazane okoliczności są na tyle istotne, że każde nieusprawiedliwione opóźnienie w przekazaniu skargi powinno podlegać, zdaniem Sądu, ukaraniem w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak uznał Sąd, w ten sposób zostanie zrealizowany cel dyscyplinujący przewidziany przez ustawodawcę w wymienionym przepisie. Natomiast element restrykcyjny grzywny może być realizowany przez wysokość nałożonej kary administracyjnej. Ta zaś w ocenie Sądu powinna odzwierciedlać również element uciążliwości i trudności jakie przez to opóźnienie poniosła osoba skarżąca w konkretnej zindywidualizowanej sprawie. Skarżący J. S. niewłaściwie skierował swoje żądanie z dnia 18 sierpnia 2011 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego "przekazanie w 1964 r. na jego rzecz gospodarstwa rolnego w W. należącego do jego ojca M. S." - do Wójta Gminy w K., zamiast do Starosty Powiatowego w W., prowadzącego rejestry własności nieruchomości w Wydziale Ewidencji Gruntów i Budynków, ponadto skarżący w dniu 5 września 2011 r. został poinformowany przez organ o przekazaniu jego wniosku w dniu 18 sierpnia 2011 r. do Starosty Powiatowego w W. jako organu właściwego. Zatem w dacie składania w dniu 19 września 2011 r. skargi na bezczynność Wójta Gminy w K. skarżący miał pełną świadomość faktu przekazania jego wniosku zgodnie z właściwością. Sąd zauważył, że z treści skargi wprost wynika świadomość skarżącego co do obowiązującego prawa w tej kwestii. Wskazuje on na wielość swoich skarg na bezczynność organu i na ich prawomocne rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu liczba wskazanych tam sygnatur spraw potwierdzała to, co przedstawia organ w odpowiedzi na wniosek, tj. wpływ wniosków skarżącego do organu w liczbie kilkuset. W tych warunkach wobec świadomego działania skarżącego co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, Sąd uznał, że działanie skarżącego w przedmiotowej sprawie w rzeczywistości jest działaniem skierowanym na nadużycie prawa. Sąd uznał, że okoliczność ta nie może uchodzić uwadze Sądu przy wymierzaniu grzywny organowi za opóźnienie w przekazaniu skargi. Wpływa ona na wymiar tej grzywny. Sąd uznał, w powyższych warunkach, że grzywna powinna być symboliczna, dyscyplinująca organ do przekazywania skargi w terminie prawem przewidzianym, ale jednocześnie nie może ona swoją wysokością zachęcać skarżącego do nadużyć prawa mających na celu nierealizowanie własnych uprawnień, tylko wyraźne "dokuczenie" organowi. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r., po rozpoznaniu zażalenia J. S., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi oraz okres tego uchybienia pozostają bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny. Mogą one mieć jedynie wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając wniosek J. S. za uzasadniony i wymierzając grzywnę w symbolicznej wysokości 1 złoty, nie przedstawił przekonujących motywów takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy celowe jest wymierzenie organowi grzywny, to powinien również wykazać, że grzywna w przyjętej wysokości spełnia swoją funkcję - w tym przypadku represyjną i prewencyjną, także przy uwzględnieniu okoliczności, że wielokrotnie już na organ nakładane były grzywny w omówionym trybie. Miarkując wysokość grzywny słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał na bardzo dużą ilość spraw inicjowanych przez skarżącego, jednakże okoliczność ta nie wystarcza, by uznać grzywnę w wysokości 1 złoty za adekwatną do stopnia zaniedbania obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 3 0 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej również jako ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 ppsa). Stosownie zaś do art. 55 § 1 ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z kolei z art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mocą art. 197 § 2 ppsa powołany przepis ma odpowiednie zastosowanie do postępowania toczącego się na skutek zażalenia. W obliczu uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 57/11 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, powyższe regulacje oznaczają, że Sąd związany jest wykładnią prawa przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OZ 564/12. Ta zaś doprowadziła Sąd drugiej instancji do konstatacji, że po pierwsze, nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia Wójtowi Gminy K. grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa, bowiem organ przekazał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy z naruszeniem terminu określonego w art. 54 § 2 ppsa. Po drugie jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie przedstawił przekonujących motywów orzeczenia o wymierzeniu grzywny w wysokości 1 zł. Zobowiązany był on natomiast do wykazania, że grzywna w takiej wysokości spełnia swoją funkcję - w tym przypadku represyjną i prewencyjną. Sąd drugiej instancji wskazał również na konieczność uwzględnienia, iż wielokrotnie już na organ administracji nakładane były grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa. Dostrzegł także, że skarżący inicjuje dużą ilość spraw, jednakże uznał, iż okoliczność ta nie wystarcza, by uznać grzywnę w wysokości 1 zł za adekwatną do stopnia zawinienia obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ppsa. Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności sprawy oraz wywody zawarte w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OZ 564/12 Sąd postanowił wymierzyć Wójtowi Gminy K. grzywnę w wysokości 100 zł. Miarkując jej wysokość Sąd wziął pod uwagę - mając na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 sierpnia 2012 r. - okoliczności, które przyczyniły się do nieprzekazania skargi sądowi w terminie określonym przez art. 54 § 2 ppsa, a także okres zaistniałego uchybienia. Biorąc te okoliczności pod uwagę Sąd doszedł do przekonania, że grzywna we wskazanej wysokości osiągnie cel zarówno represyjny, jak i prewencyjny. Jak wynika z okoliczności sprawy, skarga na bezczynność Wójta Gminy K., której dotyczy przedmiotowy wniosek, wpłynęła do organu administracji w dniu 22 września 2011 r., natomiast przekazana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 16 grudnia 2011 r. Okres uchybienia w dopełnieniu obowiązków wynikających z art. 54 § 2 ppsa wyniósł zatem 53 dni. Sądowi z urzędu wiadome jest, że tylko w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 16 grudnia 2011 r. (data przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło 31 skarg J. S., w których skarżył on akty, czynności lub bezczynność organów samorządu Gminy K., to jest Rady Gminy K. i Wójta Gminy K. Tylko skargi dotyczące działań lub zaniechań Wójta wszczęły 18 spraw przed Sądem. W tym samym okresie do Sądu wpłynęły 63 skargi W. S. (syna J. S.), które dotyczyły działalności lub bezczynności organów Gminy K., w tym 56 skarg dotyczących Wójta. W sytuacji, gdy w okresie niespełna roku w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym zarejestrowano ponad 90 spraw wszczętych skargami J. S. i W. S., w których organy Gminy K. zobowiązane były do przekazania Sądowi skarg wraz z aktami sprawy i odpowiedziami na skargi (w tym Wójt w ponad 70. sprawach), w ocenie Sądu przekroczenie terminu przewidzianego przez art. 54 § 2 ppsa o niespełna dwa miesiące, nie stanowi uchybienia, które można by kwalifikować, jako ewidentne; świadczące o oczywiście niewłaściwej realizacji przez organ administracji obowiązków płynących z art. 54 § 2 ppsa. Tylko takie zaś zachowanie uzasadniałoby w ocenie Sądu orzeczenie o wymierzeniu grzywny w kwocie wielokrotnie przekraczającej wysokość kosztów postępowania w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 233/11 wszczętej przekazaną z opóźnieniem skargą (z których zresztą storna skarżąca została zwolniona), w szczególności w kwocie 2.000,00 zł wnioskowanej przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie z dnia 19 czerwca 2012 r. Biorąc pod uwagę ilość spraw ze skarg skarżącego i jego syna dotyczących działań Wójta Gminy K., a także Rady Gminy K., które wpłynęły i nadal wpływają do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz okoliczność, że na organ wykonawczy Gminy wielokrotnie już nakładano grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że cel represyjny i prewencyjny grzywny zostanie najskuteczniej osiągnięty poprzez wymierzenie jej w kwocie 100 zł. Jak bowiem wynika z wyjaśnień organu, nie ulega wątpliwości, że ma on świadomość zaistniałych uchybień, których upatruje w nadmiernej ilości spraw wszczynanych przez skarżącego i jego syna. Wymierzenie grzywny w kwocie wnioskowanej przez skarżącego, czy też w kwocie oscylującej w górnych granicach kwoty dopuszczalnej mocą art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa w zw. z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. i w drugim półroczu 2011 r. (M. P. z 2012 r., poz. 94), nie realizowałoby w ocenie Sądu celu represyjnego i prewencyjnego grzywny w sposób bardziej skuteczny niż grzywna orzeczona niniejszym postanowieniem, zwłaszcza, że środki przekazane przez Gminę do budżetu Państwa tytułem orzeczonej grzywny mogą zostać przez nią przeznaczone np. na reorganizację pracy urzędu, czy też choćby czasowe zwiększenie potencjału kadrowego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w punkcie pierwszym postanowienia. O przyznaniu adwokatowi wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu w pierwszej instancji postanowiono na podstawie art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). O przyznaniu adwokatowi wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu w drugiej instancji postanowiono na podstawie art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. d i § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia.