IV SO/Wa 55/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Z. B. o wymierzenie grzywny Rzecznikowi Praw Obywatelskich za nieprzekazanie skargi z dnia 27 października 2016 r. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: odrzucić wniosek. Z. B. w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Rzecznikowi Praw Obywatelskich, w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ze nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia 27 października 2016 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Do wniosku skarżący dołączył kopię skargi z dnia 27 października 2016 r., w której zaskarżył bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich polegającą na niewniesieniu skarg kasacyjnych, skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń oraz skarg na przewlekłość postępowania w sprawach przed Sądem Apelacyjnym w Krakowie oraz na niepodjęciu czynności, mających na celu ochronę praw skarżącego, porządku prawnego oraz praw i wolności człowieka i obywatela w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Tarnowie. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 4 stycznia 2017 r., wnosząc o oddalenie wniosku, poinformował, że skarga została przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 ppsa). Stosownie do treści art. 55 § 1 ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Treść powołanych przepisów ppsa należy interpretować w ścisłym powiązaniu z regulacjami wyznaczającymi podmiotowy i przedmiotowy zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, a w pierwszym rzędzie z właściwymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z powołanych norm konstytucyjnych, kształtujących podstawy systemu sądownictwa w Rzeczpospolitej Polskiej oraz z normy zawartej w art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych można wyprowadzić dwa zasadnicze dla oceny dopuszczalności przedmiotowego żądania, wnioski. Po pierwsze, ustrojodawca założył określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny oraz ustanowił tzw. domniemanie właściwości sądów powszechnych. Po drugie, wymiar sprawiedliwości sprawowany przed sądy administracyjne obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej. Powołane normy konstytucyjne i ustawowa operują pojęciem "administracji publicznej". Analizując pojęcie "administracji publicznej" w z zakresie podmiotowym, bo taki jest istotny z punktu wiedzenia obowiązków wynikających z art. 54 § 1 ppsa należy stwierdzić, że w tym znaczeniu oznacza ono ogół podmiotów (organów administracyjnych) wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej. Jeżeli podmioty te wydają akty lub podejmują czynności opisane w art. 3 § 2 ppsa, to w tym zakresie ich działalność podlega kontroli sądów administracyjnych z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także 5) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wyżej wymienionych przypadkach oraz 6) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż wyżej wymienione aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kognicja sądów administracyjnych może być kreowana także przez przepisy szczególne, co znajduje potwierdzenie w treści art. 3 § 3 ppsa, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Podsumowując tę część rozważań, należy skonstatować, że aby w ogóle mogła być mowa o kontroli sądowoadministracyjnej, to przedmiotem skargi musi być działalność w prawnych formach określonych w art. 3 § 2 lub w przepisach szczególnych, a działalność ta musi być wykonywana przez organy administracji publicznej. Treść art. 54 § 2 i art. 55 § 1 ppsa jednoznacznie wskazuje na to, że obowiązek przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę spoczywa tylko na organie administracji, i że tylko na organ administracji można nałożyć grzywnę za niewywiązanie się z tego obowiązku. Nie sposób przyjąć, że obowiązki, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa spoczywają na każdym podmiocie, do którego wniesiono skargę, niezależnie od tego, czy w ogóle posiada on określoną przez przepis powszechnie obowiązującego prawa kompetencję do wydawania decyzji (postanowienia), wydawania aktu lub podjęcia czynność, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. Założenie takie jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Nie można wszak zaakceptować, że w praktyce każda osoba fizyczna, osoba prawna, czy też inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, za pośrednictwem której wniesiono skargę do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, jaką pozycję zajmuje jako podmiot prawa (czy jest organem administracji w tzw. znaczeniu ustrojowym) i niezależnie od tego, czy wyposażona jest w kompetencję do wydawania władczych aktów, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, musiałby przekazywać skargę do sądu administracyjnego i liczyć się z sankcją za niewykonanie tej czynności. W świetle powyższego należy podkreślić, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest organem administracji publicznej, lecz konstytucyjnym organem ochrony prawa (rozdział 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Stosownie do treści art. 210 ustawy zasadniczej jest on w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648) Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może podjąć sprawę, poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać sprawę według właściwości lub nie podjąć sprawy – każdorazowo zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że rozpatrywanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanych do niego wniosków nie następuje w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Dlatego też ocena podejmowanych przez Rzecznika działań nie należy do sądu administracyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienia: z dnia 9 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SAB 41/98; z dnia 9 lutego 2000 r. sygn. akt II SA 2652/99), a także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 343/04; z dnia 4 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 659/05). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1791/06 stwierdził, że podejmowane przez Rzecznika czynności, o których mowa w art. 11 ustawy o RPO nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie spełniają kryteriów tego rodzaju czynności, wynikających z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest zatem organem administracji w tzw. znaczeniu ustrojowym, a ponieważ w zakresie kierowanych do niego przez obywateli wniosków nie działa w żadnej z prawnych form działania określonych w art. 3 § 2 ppsa, to nie jest również organem administracji w tzw. znaczeniu funkcjonalnym. Z powyższych względów wniosek o wymierzenie Rzecznikowi Praw Obywatelskich grzywny w trybie art. 55 § 1 ppsa za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie niewniesienia środków prawnych w postępowaniach przed sądami powszechnymi, jest niedopuszczalny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 64 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.