V SA/Wa 1065/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pismem z [...] września 2007 r. K. P. (dalej: "Skarżąca") wystąpiła z wnioskiem do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wskazała na trudną sytuację materialną oraz rodzinną. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art.28 ust. 1, 2, 3 i ust. 3a w zw. z art. 32 ustawy z 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 13, poz.887 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności, o które wnioskowała Skarżąca. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art.28 ust.1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Następnie wymienił przypadki, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność. Wskazał ponadto, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, w szczególności w przypadkach opisanych w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365 ze zm.). W ocenie organu wobec Skarżącej nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Organ podkreślił również uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS oraz wyjątkowość samej instytucji umorzenia, stanowiącej odstępstwo od zasady powszechności obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano m.in., że w kontekście obowiązujących przepisów prawa trudna sytuacja materialna oraz brak środków na pokrycie zadłużenia wobec ZUS nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku. Podniesiono, iż Wnioskodawczyni wspólnie z mężem posiada nieruchomość, na której ZUS może dokonać zabezpieczenia należności z tytułu składek, a w związku z tym nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie zaległości wobec ZUS. Ponownie wskazała na okoliczności wymienianie we wcześniejszych wnioskach kierowanych do organu. Ponadto Skarżąca podniosła kwestię przedawnienia zaległości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Dokonując na tej podstawie oceny decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] lutego 2008 r. Sąd uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja organu pierwszej instancji wydana w dniu [...] grudnia 2007r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest Dyrektora M. S. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 224/06). Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.s.u.s. Zakład jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Stosownie do art. 72 u.s.u.s organami Zakładu są Prezes Zarządu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes Zakładu ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Brak jest zatem podstaw aby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego zajęto w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż powyższe stanowisko i jego uzasadnienie, wyrażone w odniesieniu do członka organu kolegialnego, mają zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, tak jak w sprawie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznaje ten sam organ – Zakład. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Wykazane wady powołanej decyzji sprawiają, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Uchylenie decyzji nie oznacza przy tym, że wniosek Skarżącej o umorzenie powyższych należności uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Zakładu. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o umorzenie zaległości wobec ZUS, Sąd wyjaśnia, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, a to oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącej, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogłaby spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., dlatego też w uzasadnieniu winny znaleźć miejsce analiza i porównanie dochodów oraz niezbędnych wydatków na rodzinę. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia ujętych w przepisach rozporządzenia o umarzaniu składek, na które powołuje się Skarżąca. Prezes Zakładu winien ustalić także, czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie – już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez Skarżącą należności. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Przed wydaniem decyzji Prezes Zakładu powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie może być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.