V SA/Wa 1153/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych; oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy postanowienie ZUS Oddział w G. z [...] sierpnia 2017 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym : Na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z [...] lipca 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (organ) wszczął wobec "A." Sp. z o.o. w G. (spółka lub skarżąca) kontrolę płatnika składek. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła sprzeciw wobec wykonywania przez organ czynności kontrolnych. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. organ rozpatrzył ww. sprzeciw i orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych w spółce. W następstwie wniesienia zażalenia na to postanowienie, Prezes ZUS postanowieniem z [...] września 2017 r. utrzymał je w mocy. Postanowienie Prezesa ZUS stało się przedmiotem skargi do tut. Sądu, w której skarżąca domagała się jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1817/17, odrzucił skargę "A." Sp. z o.o. w G. W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd pierwszej instancji odniósł się następnie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13 podjętej w składzie siedmiu sędziów, w której stwierdzono, że "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego ". Przytaczając argumentację w niej przyjętą WSA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 84c ust. 10 u.s.d.g., w którym orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia dotyczącego kontynuowania czynności kontrolnych. Jak wskazano wyżej, w treści przywołanej uchwały NSA stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie u.s.d.g. nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, więc nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a. Stąd również brak jest kognicji sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13.06.2018 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 2258/18 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż w wyroku z 20 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 37/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: " art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370), rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 28 grudnia 2017 r. poz.2451. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2017 r. wydany w sprawie o sygn. akt SK 37/15, którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozumianego jako wyłączającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze, że w świetle powołanego wyroku TK postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych podlega ocenie zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał zaskarżone postanowienie kontroli pod względem jego zgodności z prawem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 318/13 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl), tego typu postanowienie charakteryzuje się wszystkimi cechami właściwymi dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma ono bowiem charakteru decyzji lub postanowienia podjętych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało podjęte w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych podlega ocenie zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uczyni ochronę przedsiębiorcy, przewidzianą art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, pełną i realną. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 83b ust. 1 ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. ZUS podjął ponowną kontrolę z powołaniem się na wyjątek od ogólnej zasady przewidziany w art. 83b ust.2 pkt 8 ustawy o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej , zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku, gdy po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi kontroli w chwili przeprowadzenia kontroli, w tym wskazujące na wystąpienie nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U z 2016 r. poz. 710, z późn. zm.). Wskazał, iż kontrolę płatnika składek A. sp. z o.o. w 2016 r. przeprowadził Oddział ZUS w G. i zakończył ją protokołem kontroli z dnia [...] września 2016 r. [...] Oddział ZUS w P., podczas kontroli innego płatnika składek, ujawnił dowody w postaci umów zlecenia, które były wykonywane na rzecz własnego pracodawcy, których stroną było A. sp. z o.o. Zdaniem ZUS nowe dowody, ujawnione podczas kontroli innego płatnika składek, należą do istotnych i będą miały wpływ nie tylko na tytuł do ubezpieczeń społecznych, ale i na wysokość podstawy wymiaru składek ubezpieczonych, zatem wszczęcie kontroli w 2017 r. znajduje oparcie w obowiązującym prawie. Strona skarżąca polemizuje w skardze z twierdzeniem , iż zaszła sytuacja przewidziana w art. 83b ust. 2 pkt 8 twierdząc, iż wszystkie dane ZUS ma w swoim systemie informatycznym i nie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia kontroli. Sąd zauważa, że zarzut ten wykracza poza ramy niniejszego postępowania, gdyż w jego ramach może być zbadana wyłącznie dopuszczalność przeprowadzenia kontroli pod względem formalnym tj. czy ponowne postępowanie kontrolne wszczęto w graniach dopuszczalności określonych w art. 83b ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 37/15 stwierdził, że procedura wprowadzona w art. 84c u.s.d.g. ma na celu ochronę praw przedsiębiorcy, a środek prawny w postaci zażalenia na postanowienie wydane na podstawie ust. 9 powołanego przepisu jest jednym z instrumentów gwarantujących ochronę tychże praw. Postanowienia wydane na podstawie art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g. stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię legalności wszczęcia lub prowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy, a zatem nie są to akty dotyczące wyłącznie sfery faktów; przeciwnie - dotyczą sfery praw przedsiębiorcy, mających podstawę konstytucyjną, a skonkretyzowanych przepisami u.s.d.g., które "tworzą po stronie przedsiębiorcy prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by administracja zachowała wobec niego gwarantowane prawem standardy" (zdanie odrębne sędziów NSA J. Drachala i B. Dautera do uchwały składu siedmiu sędziów NSA w sprawie II GPS 3/13). Jednocześnie Trybunał zgodził się z poglądem, prezentowanym w orzecznictwie ,że kontrola sądowa postępowania kontrolnego ma – z uwagi na specyfikę tego postepowania - charakter jedynie formalny, postępowanie kontrolne nie jest bowiem postępowaniem jurysdykcyjnym. Biorąc powyższe uwarunkowania pod uwagę , należy stwierdzić, iż powołane przez ZUS okoliczności spełniają wymóg określony w art. 83b ust. 2 pkt 8 do ponownego wszczęcia przez ten sam organ postępowania kontrolnego u tego samego kontrolowanego. Ujawnienie umów zlecenia dotyczących pracowników Skarżącej u innego podmiotu i wykonujących czynności u swojego pracodawcy może mieć wpływ na obowiązki określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych w tym przede wszystkim wymiar należnych składek. Z powyższych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.