V SA/Wa 1246/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... maja 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przyznaniu pomocy w całości. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. J. L. (zwana dalej skarżącą) złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r. Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał wnioskowaną pomoc w wysokości 545,94 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przyznał pomoc w całości w wysokości 579,64 zł. W dalszej kolejności skarżąca złożyła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II SA/Bd 223/16, ze względu na uchybienie terminu do jej złożenia. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r., I GZ 25/18 oddalił zażalenie skarżącej na ww. postanowienie. Następnie skarżąca zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] o przywrócenie terminu oraz wskazała powody, dla których uchybiła terminowi na wniesienie skargi. Postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu. Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Prezes ARiMR postanowieniem nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżącej wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VSA/Wa 1619/18 uchylił przedmiotowe postanowienie. Sąd stwierdził, że organ w sprawie winien wydać jeden z aktów określonych w art. 138 § 1 kpa, tj. utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji, w wypadku uznania niezasadności zażalenia, albo też uchylić ten akt i wskazać na konieczność wszczęcia i prowadzenia postępowania. W żadnym wypadku nie mógł natomiast stwierdzić niedopuszczalności zażalenia. W ocenie sądu zasadnie strona zarzuciła Prezesowi ARiMR naruszenie art. 134 kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy. Nieuzasadnione negowanie możliwości złożenia zażalenia prowadzi ewidentnie do naruszenia art. 134 kpa. Zdaniem Sądu organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przystąpić do merytorycznego rozpoznania zażalenia. W wyniku ponownego rozpoznania Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. W zaskarżonym postanowieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 61 a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć żądanie wszczęcia postępowania, które dotyczy załatwienia sprawy będącej przedmiotem toczącego się postępowania albo już wcześniej rozstrzygniętej decyzją administracyjną (WSA w Krakowie z 21.03.2012 r., II SA/Kr 1814/11). Zdaniem organu odwoławczego w związku z wyczerpania przez skarżącą drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji słusznie uznał, że nie jest możliwe kolejne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie. Wskazał, że organ I instancji działając zgodnie z prawem, po dokonaniu analizy akt sprawy prawidłowo stwierdził, że wobec tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną poprzez wydanie ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania, organ musi odmówić jego wszczęcia, z uwagi na zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 i 3 kpa, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Wyjaśnił, iż decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienie z taką tożsamością ponieważ sprawa zakończyła się ostatecznym orzeczeniem sądowym, oddalającym skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] Nr [...]. Wyjaśnił również, że organ nie mógł dokonać oceny okoliczności niedotrzymania terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego, gdyż tylko ten sąd jest jedynie właściwym do rozstrzygnięcia terminowości takiej skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] maja 2019 r. Zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 kpa poprzez odmówienie wszczęcia postępowania z uwagi na to, że w sprawie należy kierować się zasadą określoną w art. 16 § 1 i 3 kpa. Stwierdziła, że organ błędnie przyjął, że w sprawie ma zastosowanie art. 61a § 1 kpa co skutkuje tym, że nie jest możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż wydana decyzja jest ostateczna. W odpowiedzi na skarg organ podtrzyma stanowisko zawarte w zaskarżonym postawieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. Dz. U. z 2019 r. poz.2355 ze zm., dalej: ppsa). Na podstawie art. 134 § 1 ppsa sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga nie jest zasadna albowiem kwestionowane nią postanowienie nie narusza prawa. W pierwszej kolejności zauważyć, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2019 zostało wydane w konsekwencji uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Prezesa ARiMR nr [...] w którym o organ stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie (wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VSA/Wa 1619/18). W tym miejscu należy wskazać, że skarżąca, ani organ nie wnieśli od powyższego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem zarówno organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w administracyjnym toku instancji, jak i skład Sądu obecnie orzekający, są związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym prawomocnym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś według art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W kwestii zakresu związania oceną prawną trzeba zaakcentować, że ocena taka to "sąd o prawnej wartości sprawy". Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów czy zasadności ich zastosowania w danym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., I OSK 563/11, wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK 2183/13). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd sąd administracyjny - ponownie orzekając w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w prawomocnym wyroku ani też nie może dokonywać ponownej oceny zagadnień, co do których ocena prawna została sformułowana. Jeżeli sąd administracyjny wyraża swoją ocenę prawną, to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie może być już przedmiotem kolejnego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). W niniejszej sprawie ocena zaskarżonego postanowienia opiera się m. in. właśnie na stwierdzeniu czy organ ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VSA/Wa 1619/18. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że organ zastosował się do powyższego wyroku wydając zaskarżone postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] maja 2018 r. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania wskazuje, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo ogólna. Jednak chodzi tu o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają załatwienie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest tożsamo uregulowana, jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania podatkowego w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Na gruncie obu uregulowań prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji (postanowienia) a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por. też wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. musi być więc oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania. Należy zauważyć, że skarżąca swój wniosek złożyła już po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., która do rozstrzygnęła kwestię przyznania pomocy. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r. z uwagi na uchybienie terminu. Następnie na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2018 r zostało oddalone zażalenie skarżącej na ww. postanowienie WSA. Z tego względu należy stwierdzić, że decyzja ta jest prawomocna i nie ma więc możliwości zaskarżenia jej do sądu. Należy stwierdzić, że wniosek skarżącej z [...].04.2018 r. dotyczył w istocie sprawy przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych w których w gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r., która została zakończona ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Zauważyć należy, że w tym wniosku skarżąca zwróciła się o przywrócenie terminu w sprawie "pomocy finansowej dla producentów rolnych" doszukując się przy tym możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Należy zgodzić się z organem, że w niniejszej sprawie została wyczerpana zarówna droga administracyjna jak i sądowa, a okolicznością stanowiącą przeszkodę do wszczęcia postępowania jest sytuacja, w której w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Sąd wyjaśnia, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej doszło właśnie do takiej sytuacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 a §1 kpa poprzez odmówienie wszczęcia postępowania z uwagi na to, że w sprawie należy kierować się zasadą określoną w art. 16 § 1 i 3 kpa należy stwierdzić, że jest ona nie zasadny. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Natomiast § 3 tego przepisu wskazuje, że: decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Wyjaśniania wymaga, że w stosunku do decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15. LEX nr 2289679). Ponadto decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w Kodeksie (art. 16 § 1 zd. 2). Kodeks jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (rozdział 12 i 13 działu II). Natomiast dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych może mieć miejsce tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie co zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie należy wyjaśnić, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania i prośba o przywrócenie terminu był bezzasadny, gdyż dotyczył sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wniosek ten nie zwierał również żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem organ nie miał również podstaw do zastosowania innego trybu postępowania. Należy zauważyć, że z wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r., wynikało, że domaga się ona przywrócenia terminu na wniesienie skargi do WSA. Z tego względu organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania ponieważ, jak słuszne zauważył organ kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości, aby organ decydował o przywróceniu terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.