V SA/Wa 1268/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. Sp z o.o. w Z. na informację Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia postanawia 1. odrzucić skargę 2. zwrócić G. Sp. z o.o. w Z. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zł (słownie [...] złotych) wniesione z tytułu uiszczenia wpisu od skargi i wpisane do rejestru opłat sadowych pod pozycją [...] w dniu [...] maja 2014 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) wpłynęły wnioski G. Sp. z o.o. w Z.(dalej: skarżąca) o dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego w ramach III konkursu programu priorytetowego System zielonych inwestycji (GIS – Green Investment Scheme) Część 2) Biogazownie rolnicze, pn. "[...]". Wniosek u udzielenie dotacji zarejestrowany został pod numerem [...] zaś wniosek o pożyczkę pod numerem [...]. W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] NFOŚiGW poinformował skarżącą, że złożone przez nią wnioski ocenione zostały negatywnie. Wyjaśniono, iż skarżąca po otrzymaniu pisma z uwagami dotyczącymi oceny merytorycznej wniosku, winna dokonać stosownych uzupełnień w terminie 5 dni od daty otrzymania pisma, (w niniejszej sprawie od dnia "poprawnej transmisji faksu, tj. 24.01.2014)". Jednocześnie wskazano, że wymagane dokumenty wpłynęły jednakże dopiero w dniu 3 lutego 2014 r. czyli jeden dzień po terminie. W związku z powyższym wnioski skarżącej nie spełniły formalnego i merytorycznego kryterium dostępu, a w konsekwencji zostały odrzucone. W odpowiedzi na powyższe skarżąca złożyła odwołanie, w którym wyjaśniła, iż pismo z dnia 24 stycznia 2014 r. nr [...] zawierające uwagi do wniosków otrzymała dopiero 28 stycznia 2014 r., wobec czego termin na udzielenie odpowiedzi upływał z dniem 3 lutego 2014 r. i w takim też terminie wnioski zostały uzupełnione. Skoro zatem wymagana dokumentacja wpłynęła w terminie 5 dni, to brak było podstaw do negatywnej oceny wniosku. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] NFOŚiGW poinformował wnioskodawczynię, iż odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. Ponownie wskazano, że pismo z dnia 24 stycznia 2014 r. znak [...] zawierające uwagi do wniosków wysłane zostało w dniu 24 stycznia 2014 r., co potwierdza raport nadania faksu, zaś uzupełnienie wniosków wpłynęło do NFOŚiGW 3 lutego 2014 r., tj. jeden dzień po terminie i nie mogło zostać uwzględnione. W dniu 30 kwietnia 2014 r. (data osobistego złożenia skargi w siedzibie NFOŚiGW) skarżąca zwróciła się ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygniecie NFOŚiGW zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], informujące o negatywnym rozpatrzeniu złożonego przez nią odwołania. W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że nie prowadzi działalności biurowej i nie posiada telefonu ani faksu. Dlatego też jako numer kontaktowy podała numer faksu firmy, która przygotowywała wniosek o dofinansowanie. Firma ta – E.– obsługiwała korespondencje faksową skarżącej w godzinach od 7-15. Następnie zwrócono uwagę, że objęte skargą pismo zostało nadane przez NFOŚiGW w dniu 24 stycznia 2014 r. (piątek) o godzinie 15:36. W związku z powyższym przesłanie korespondencji w piątek już po godzinach pracy skarżącej, pozbawiło ją możliwości ustosunkowania się do treści wezwania przez pierwsze 3 dni kalendarzowe. Dodatkowo zauważyła, że w dniu 27 stycznia 2014 r. (poniedziałek) pracownik obsługujący sekretariat firmy E. przebywał na urlopie więc fizycznie korespondencja z NFOŚiGW została doręczona prezesowi zarządu skarżącej dopiero w dniu 28 stycznia 2014 r. W związku z powyższym w dniu transmisji faksu skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z jego treścią. Skarżąca wskazała również, że wyliczając termin do złożenia uzupełnień kierowała się informacją udzieloną przez pracownika NFOŚiGW, który wskazał, iż termin ten upływa 3 lutego 2014 r. W odpowiedzi na skargę NFOŚiGW wskazał, iż pierwszym dniem pięciodniowego terminu na złożenie uzupełnienia wniosku był 27 stycznia 2014 r. (poniedziałek), a więc termin ten upłynął w dniu 31 stycznia 2014 r. (piątek) zaś uzupełnienie zostało złożone dopiero 3 lutego 2014 r., tj. po terminie. Następnie NFOŚiGW przedstawił argumentację wskazującą na niedopuszczalność zaskarżenia pisma z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] do sądu administracyjnego. Przede wszystkim wskazano, że czynności NFOŚiGW nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, ponieważ Narodowy Fundusz jest państwową osobą prawną i gospodaruje środkami publicznymi w sferze cywilnoprawnej (dotacje i pożyczki udzielane są w formie umowy cywilnoprawnej), a wobec powyższego nie wydaje aktów, które mogłyby być przedmiotem skargi. Następnie zarzucono, że przywołane przez skarżącą orzeczenia, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 101/12 oraz postanowienie NSA z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 749/13) wydane zostały w innym stanie prawnym i faktycznym, a co za tym idzie, nie przesądzają o dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity) zwana dalej ,,p.p.s.a" - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z § 3 ww. artykułu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy stwierdzić, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/04, Lex nr 125767). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia objęta została informacja Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia inwestycyjnego w ramach III konkursu programu priorytetowego System zielonych inwestycji (GIS – Green Investment Scheme) Część 2) Biogazownie rolnicze, pn. "[...]". W związku z powyższym, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że NFOŚiGW działa jako państwowa osoba prawna na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 z późn. zm.), zwanej dalej "p.o.ś." i jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 ustawy p.o.ś. Przedmiotem statutowej działalności NFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w szczególności w formie dotacji i pożyczek z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie zaś z art. 411 ust. 8 ustawy p.o.ś. NFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek w formie umowy cywilnoprawnej. W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 861/10, w którym zaznaczono, że skoro art. 411 ust. 8 p.o.ś. stanowi, iż dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r. I SA 264/97). Wobec powyższego, wydana w przedmiotowej sprawie informacja NFOŚiGW o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia nie stanowi decyzji. Informacja ta nie stanowi też innego aktu, który mógłby być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z samego bowiem faktu, że Narodowy Fundusz wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi nie wynika jeszcze, że są to zadania z zakresu administracji publicznej, nie wszystkie zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne (umowa) (v. NSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09). Zaskarżona informacja nie jest też czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia NFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie konkursu. Ponadto treść ww. regulaminu również wskazuje, że czynności wykonywane na jego podstawie mają charakter cywilnoprawny. Podkreślenia wymaga, że czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązania Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym – mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Jednocześnie wyjaśnić należy, że powołane w skardze orzeczenia NSA, tj. wyrok z dnia 18 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 101/12) oraz postanowienie z dnia 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt II GSK 749/13), w których Sąd uznał że możliwa jest skarga do sądu administracyjnego, wydane zostały w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W pierwszej z ww. spraw zaskarżona była decyzja Ministra Środowiska, a decyzja Prezesa Zarządu NFOŚiGW była wydana na podstawie ustawy prawo geologiczne i górnicze, która wprost reguluje sposób postępowania i statuuje Prezesa jako organ administracji. W drugiej natomiast zastosowanie miała ustawa o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, a regulamin konkursu był zatwierdzany przez Ministra Środowiska. Sprawa dotyczyła innych środków, tzn. zgromadzonych na Rachunku klimatycznym, a NFOŚiGW działał również jako Krajowy Operator. Ponadto regulamin zawierał szereg odniesień do ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, w tym możliwość odwołania się od decyzji Ministra Środowiska w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia W niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna. Środki przeznaczone w konkursie nie pochodzą ze sprzedaży jednostek emisji i nie są zgromadzone na Rachunku Klimatycznym, a regulamin Konkursu nie był zatwierdzany przez Ministra Środowiska zaś procedura naboru nie przewiduje decyzji Ministra przy przyznaniu dofinansowania. Nie ma również zastosowania ustawa o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji. Mając zatem na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, tj. cywilnoprawny charakter działań NFOŚiGW oraz gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej oraz fakt, że podejmowane przez Fundusz czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, stwierdzić należy, że zaskarżona informacja o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. odrzucił skargę. O kosztach orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy