V SA/Wa 1295/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego; Oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] maja 2011 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez W. L., dalej: "skarżący", Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "organ", utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2011 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] marca 2005r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarstw niskotowarowych". Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w K. przyznał skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Następnie ten sam organ wystosował do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności dla gospodarstw niskotowarowych z powodu niezłożenia przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. W dniu [...] czerwca 2009 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia wymaganego do dalszej wypłaty płatności wraz z tym oświadczeniem. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 roku Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w K. w sprawie odmówienia przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia. Po rozpoznaniu skargi złożonej na postanowienie z [...] września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Po 881/09 oddalił złożoną skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR wstrzymał skarżącemu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego przyznaną decyzją z [...] lutego 2006 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] czerwca 2010r. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARMiR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt III SA/ Po497/10 oddalił skargę na decyzję wstrzymującą płatności. W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżący złoży wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2010 r. wydanej w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wniosek został rozpoznany odmownie decyzją z [...] lutego 2011 r. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2010 r. w sprawie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że "negatywną przesłanką uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. pozostaje obligatoryjna uznaniowość decyzji ostatecznej, która ma zostać zmieniona lub uchylona". Oznacza to, że nakaz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. "uznanie administracyjne". Przepisu tego nie można natomiast stosować w przypadku wydania przez organ decyzji związanej, to jest decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje w określonym stanie faktycznym obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. W rozpoznawanej sprawie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w K. oraz utrzymująca ją decyzja Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARMiR nie były decyzjami uznaniowymi, ponieważ płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest przyznawana na podstawie przepisów prawa określających szczegółowe warunki jej przyznania, precyzujących kwotę tej pomocy, warunki wstrzymywania i zwracania. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Argumentował, że w jego sytuacji występuje przesłanka uzasadniająca zmianę decyzji ostatecznej, ponieważ taka zmiana jest uzasadniona słusznym interesem strony. Wskazał, że nie zrealizował w pełni planowanego zakupu maszyn rolniczych z powodu klęsk żywiołowych: suszy i nawałnic, które w kolejnych latach dotknęły upraw skarżącego. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że w odwołaniu nie przedstawił żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik sprawy. Skarżący poddał również w wątpliwość uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie jakim organ twierdzi, że decyzja, której uchylenia lub zmiany organ odmówił, nie jest decyzją uznaniową. W ocenie skarżącego powyższe twierdzenie jest niezgodne z postępowaniem organu, który przedstawione przez skarżącego fakty poddał ocenie, a wydana decyzja nosi cechy uznaniowości. Skarżący zarzucił również organom zwłokę w prowadzonym postępowaniu, oraz nie poinformowanie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponadto skarżący powołał w skardze liczne orzeczenia sądów administracyjnych wydane w związku z postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi wniosków o zmianę decyzji ostatecznej jak również poglądy doktryny dotyczące tego zagadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi wskazując argumenty, które nie odnoszą się ani do zarzutów skargi ani do przedmiotu niniejszego postępowania, prowadzonego w przedmiocie trybu nadzwyczajnego jakim jest rozpoznawanie wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kontrolowana przez Sąd w niniejszym postępowaniu decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została wydana w związku z wnioskiem skarżącego o zmianę decyzji Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARMiR z [...] czerwca 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w K. z [...] kwietnia 2010 r. wydaną w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Jako podstawę prawną wniosku skarżący wskazał art. 154 kpa stwierdzając, że za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia słuszny interes strony. Oceniając działalność organów administracji w ramach toczącego się postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, że wydając decyzję odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej organy administracji nie naruszyły prawa i brak podstaw prawnych aby zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego. Przystępując do oceny zarzutów skargi przypomnieć należy, że postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie wskazanym w art. 154 kpa jest jednym z postępowań szczególnych regulujących wzruszenie decyzji ostatecznej (trybem nadzwyczajnym). Przedmiotem oceny w takim postępowaniu jest wyłącznie zaistnienie przesłanek wskazanych w przepisie stanowiącym podstawę do prowadzenia postępowania, a nie kwestia merytorycznego badania słuszności lub prawidłowości decyzji ostatecznej i powstałej w wyniku jej wydania sytuacji prawnej. Stosownie do art. 154 kpa, decyzja ostateczna na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie skarżącego za zmianą decyzji ostatecznej wstrzymującej wypłatę pomocy finansowej przemawiają nadzwyczajne okoliczności, za które uznaje klęski urodzaju w trzech kolejnych latach kalendarzowych. W tym miejscu omówienia wymagają podstawowe przesłanki uchylenia decyzji w trybie art. 154 kpa, tj. "ważny interes strony". Ponieważ tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, należy przyjąć, że wskazany jako przesłanka wzruszenia decyzji ostatecznej "ważny interes strony" musi być rzeczywiście na tyle ważny, aby "równoważył" i usprawiedliwiał odstępstwo od podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Sam fakt wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności i szkód spowodowanych klęskami urodzaju nie może w niniejszej sprawie zadecydować o uchyleniu decyzji ostatecznej. Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że skarżący wnosił o zmianę decyzji wstrzymującej wypłatę 4 i 5 raty pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. W decyzji tej organ uzasadnił, że wstrzymanie płatności jest konsekwencją niezłożenia w terminie przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Stosownie bowiem do § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r., Nr 286, poz. 2870) płatność gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 z zastrzeżeniem ust. 2. Do warunków tych zaliczyć między innymi należy zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie kierownikowi biura powiatowego Agencji (...) oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Z powołanych przepisów wynika, że organowi nie przysługuje luz decyzyjny w zakresie możliwości wstrzymania płatności jeśli beneficjent pomocy nie wypełnił warunków kontynuacji wypłaty kolejnych rat pomocy, ale jest on zobligowany do podjęcia takiej decyzji. Zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie wstrzymania kolejnych płatności organ nie badał, czy skarżący zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Nie oceniał również innych okoliczności mających wpływ na realizację albo brak tej realizacji. Organ stwierdził, że skarżący nie złożył wymaganego w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów oświadczenia, czego skarżący w istocie nie neguje. W związku z powyższym powoływane przez skarżącego okoliczności takie jak wystąpienie klęski żywiołowej, nie mogą zostać uznane jako słuszny interes strony w postępowaniu o wzruszenie decyzji ostatecznej wstrzymującej wypłatę kolejnych rat płatności z powodu niewykonania obowiązku złożenia oświadczenia. Innych okoliczności, które mogłyby zostać oceniane w kontekście "słusznego interesu strony" w uchyleniu decyzji wstrzymującej wypłatę płatności skarżący nie przedstawił. Słusznie skarżący wskazuje, że wystąpienie klęski żywiołowej stanowi jedną z okoliczności wyłączających obowiązek wstrzymania wypłaty płatności przez organ w świetle przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (§ 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Uwzględnienie tej przesłanki jest jednak dopuszczalne, jeśli producent rolny złoży oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności, zamiast oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący takiego oświadczenia nie złożył, dlatego organy nie mogły ocenić powoływanych klęsk żywiołowych w kontekście możliwości wypłaty dalszych rat płatności, pomimo braku realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa. Podstawą wniosku jest art. 154 kpa i w tym trybie organ przeprowadził postępowanie administracyjne. Podnoszenie w skardze, a wcześniej we wniosku o zmianę albo uchylenie decyzji ostatecznej klęski żywiołowej, jako okoliczności uzasadniającej wzruszenie decyzji ostatecznej wstrzymującej płatność nie jest możliwe do uwzględnienia w tym postępowaniu , ponieważ rozstrzygając sprawę w trybie art. 154 k.p.a. organ nie ma możliwości merytorycznego rozważania sprawy, której dotyczy decyzja ostateczna, o zmianę której wnosi skarżący. Zauważyć należy, że przepis art. 154 k.p.a., wskazuje, iż przy spełnieniu określonych w tym przepisie przesłanek decyzja ostateczna "może" być uchylona lub zmieniona, co jednoznacznie wskazuje, że jest to decyzja uznaniowa. Dla prowadzonego postępowania ma to znaczenie o tyle, że nawet w sytuacji, gdy przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony, organ może – ale nie musi – wzruszyć decyzję ostateczną. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola Sądu jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, czy zastosował odpowiednie przepisy prawa oraz, czy w toku postępowania administracyjnego nie miały miejsca tego rodzaju naruszenia przepisów o postępowaniu, które mogły istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, np. organ nie ustalił faktów powoływanych przez stronę albo wyprowadził z nich nielogiczne wnioski. Takich naruszeń Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził. Odnosząc się do zarzutów skargi, które wskazują, że w ocenie skarżącego nieprawdziwe są twierdzenia organów, że w sprawie nie przedstawił wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że organy nie negowały, że skarżący nie uzasadnił swojego żądania, ale uznały, że przedstawione okoliczności (klęski żywiołowe), nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej wstrzymującej wypłatę kolejnych rat pomocy, ponieważ decyzji tej nie podjęły w ramach uznania administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie podziela wspomniany pogląd, wyrażony m.in. przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., II SA/Kr 531/09), NSA z 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 232/06 oraz WSA w Warszawie z dnia 30 października 2011r., sygn. akt I SA/Wa 1417/06. Sąd jest przy tym świadomy, że przedmiotowe zagadnienie nie jest jednolicie interpretowane przez doktrynę i orzecznictwo. Oceniając zarzut dotyczący zwłoki organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana [...] lutego 2011 r. W dniu [...] lutego 2010 r. do organu wpłynęło odwołanie od decyzji, rozpoznane w dniu [...] maja 2011 r. wydaniem decyzji odwoławczej. Organy nie rozpoznały więc sprawy w terminach wskazanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani też nie poinformowały strony o niezałatwieniu sprawy i nie wyznaczyły nowego terminu jej załatwienia. W ocenie Sądu wskazane naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji nie stanowiły jednak w rozpoznawanej sprawie istotnego naruszenia przepisów postępowania, a tylko takie naruszenie mogłoby uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Zauważyć również należy, że przygotowana przez organ odpowiedź na skargę w istocie nie zawiera odpowiedzi na zarzuty podniesione w skardze. Organ podjął w niej zagadnienia , które nie stanowiły przedmiotu postępowania w sprawie o wzruszenie decyzji ostatecznej. Mając jednak na uwadze fakt, że odpowiedź na skargę jest w istocie pismem informującym, podsumowującym przebieg postępowania administracyjnego, wydawanym już po jego zakończeniu, to uchybienie organu w zakresie prawidłowości jego przygotowania, nie może wpłynąć na zmianę stanowiska Sądu. Z tych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.