V SA/Wa 1338/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Miasta G. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wraz ze skargą na opisaną w komparycji postanowienia decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Miasto G. (dalej: "Skarżący", "Miasto") złożyło wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Miasto działa na podstawie i w granicach określonych ustawą budżetową, co oznacza iż nie ma ono swobody w dysponowaniu środkami pieniężnymi, charakterystycznej dla przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Podkreślono, iż z § [...] Uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta G. na 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2017, poz. 264 ze zm.) wynika, że deficyt budżetu został przewidziany na poziomie [...] zł, i zostanie on pokryty przychodami z nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu miasta w kwocie [...] zł. Z kolei w § 8 ww. uchwały ustalono limity zobowiązań z tytułu kredytów na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu w kwocie [...] zł oraz zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartości – w kwocie [...] zł. W ocenie Skarżącego powyższe okoliczności przemawiają za tym, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego, którego przedmiotem będzie ściągnięcie należności określonej zaskarżoną decyzją, tj. kwoty [...] zł spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Uiszczenie tej kwoty wyczerpywałoby lwią część rezerwy ogólnej budżetu (261.070 zł - § 3 pkt a uchwały budżetowej), negatywnie wpływając na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań Miasta, tj. kształcenie niepełnosprawnych dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06). Dokonując oceny wniosku w powyższym świetle Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przedstawiona przez skarżącą stronę argumentacja sprowadza się do twierdzenia, iż z uwagi na zaplanowane wydatki Miasta, dokonanie zwrotu należności określonej zaskarżona decyzją jest znacznie utrudnione i wiązałoby się z koniecznością dokonania przeniesienia środków pomiędzy poszczególnymi kategoriami wydatków budżetowych. Wobec powyższych twierdzeń Skarżącego zauważyć należy, iż okoliczności te nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione, w szczególności nie przedstawiono dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową Miasta po stronie planowanych dochodów, jak również rezerw budżetowych (ogólnej i celowych). Skarżąca strona swoje wywody skoncentrowała wyłącznie wokół deficytu budżetowego i planowanych wydatków, nie wspominając w istocie o osiąganych dochodach i sposobie w jaki kształtuje się jej sytuacja finansowa w wymiarze długofalowym. Przypomnieć zatem należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa omawianej jednostki redakcyjnej wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej przez Miasto, które ma status samodzielnej gminy jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest Skarżąca nie została pozbawiona zatem możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Mając powyższe na względzie, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art.61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych i bieżących środków otrzymanych przez Miasto. Skarżąca zaś składając przedmiotowy wniosek nie przedstawiła szczegółowych danych na temat stanu rezerwy ogólnej na dzień złożenia skargi (tj. [...] czerwca 2017 r.) oraz rezerw celowych, w szczególności tej, której część przeznaczono na wydatki oświatowe (§ 3 lit. b uchwały budżetowej). Nie wyjaśniła nadto, czy wyczerpała wszelkie wolne środki z nadwyżki środków pieniężnych, pokrywając deficyt budżetowy na rok 2017. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto akcentuje się, iż podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., II FSK 498/12; z dnia 10 maja 2011 r., II FZ 106/11;z dnia 9 września 2011 r., II FSK 1501/11; z dnia 28 września 2011 r., I FZ 219/11 i z dnia 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07). Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Sąd nie mógł również pominąć stanowiska Ministra Finansów wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w roku 2016 Miasto zamknęło swój budżet nadwyżką w kwocie [...] zł, przy planowanym deficycie w wysokości [...] zł. Ze sprawozdań z wykonania planu dochodów budżetowych i z wykonania planu wydatków budżetowych za I kwartał 2017 r. wynika, że na rok 2017 zaplanowano dochody ogółem w wysokości [...] zł, tj. na poziomie niższym niż dochody wykonane w 2016 r. Realizacja za l kwartał 2017 r. zaplanowanych na 2017 r. dochodów ogółem wynosi 30 %. Sprawozdania za I kwartał 2017 r. wskazują, iż wynik budżetu stanowi nadwyżkę w kwocie [...] zł. Sprawozdanie Miasta z wykonania planu dochodów budżetowych oraz sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych od początku 2017 r. do dnia 31 marca 2017 r. wykazuje wynik operacyjny stanowiący nadwyżkę w wysokości [...] zł, przy planowanej na 2017 r. nadwyżce [...] zł. Organ podkreślił również, iż udział podlegającej zwrotowi kwoty [...] zł z tytułu nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wykonanych na 2016 r. dochodach jednostki ogółem wynosi 0,17 %, a w dochodach planowanych na 2017 r. - 0,17 %. Z kolei udział kwoty zwrotu w wydatkach ogółem zaplanowanych kolejno na 2016 r. oraz na 2017 r. stanowiłby również 0,17 %. Powyższe informacje należało uwzględnić przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku, jednakże Sąd winien mieć możliwość ich zestawienia z twierdzeniami wnioskującej strony w tym zakresie, jak również porównania z dokumentami źródłowymi. Zatem wobec nieprzedstawienia przez Skarżącego dokumentów, o których była wyżej mowa, Sąd nie ma możliwości zweryfikowania informacji przedstawionych przez organ, co również uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku o ochronę tymczasową. W powyższym kontekście dodać również należy, iż w orzecznictwie akcentuje się, że wykonanie decyzji pociągającej za sobą konieczność uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Podnosi się przy tym, iż rodzaj nałożonego obowiązku, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy przecież odwracalne. Stanowisko takie zostało przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt. GZ 138/04, w którym dodatkowo wskazano, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Z kolei w postanowieniu z dnia 7 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 2001/11, NSA zauważył, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.