V SA/Wa 1386/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. L. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... marca 2013 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr ... z dnia ... listopada 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR nr ... z dnia ... czerwca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr ... z dnia ... kwietnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia ... marca 2013 r. nr ... uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy podniósł m.in., że decyzją z dnia ... lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał W. L. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w wysokości ... zł. Pismem z dnia... maja 2009 r. zawiadomił go jednak o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności. W dniu ... czerwca 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek W. L. o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, wraz z tym oświadczeniem. Postanowieniem z dnia ... czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił W. L. przywrócenia terminu. W dniu ... czerwca 2009 r. W. L. wniósł zażalenie na w/w. postanowienie które postanowieniem nr ... z dnia ... września 2009 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone. Od powyższego postanowienia W. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która została oddalona wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 881/09. Następnie decyzją nr ... z dnia ... kwietnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wstrzymał W. L. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego (przyznaną decyzją nr ... z dnia ... lutego 2006 r.). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt III SA/Po 497/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Pana W. L. na ww. decyzję (nr ... z dnia ... czerwca 2010 r.) W dniu ... grudnia 2010 r. do Centrali ARiMR wpłynął wniosek W. L. o zmianę decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nr ... z dnia ... czerwca 2010 r. Po rozpoznaniu tego wniosku odmówiono jego zmiany (decyzja nr ... z dnia ... lutego 2011 r. Dyrektora ... Oddziału Regionalnego). Po rozpatrzeniu odwołania W. L. od ww. decyzji Prezes ARiMR decyzją Nr ... z dnia ... maja 2011 r. utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1295/11, Wojewódzki Sąd Administracyjne oddalił skargę W. L. na decyzję Prezesa ARiMR Nr ... z dnia ... maja 2011 r. W dniu ... września 2012 r. do Centrali ARiMR wpłynął wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia ... kwietnia 2010 r. o nr ... oraz utrzymującej ją w mocy decyzje Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... czerwca 2010 r. o nr ... We wniosku tym Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że obie ww. decyzje rażąco naruszają przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870, z późn. zm.). Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich § 9 ust. 1 rozporządzenia nie odwołuje się do przepisu § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, w którym został określony termin do złożenia oświadczenia o realizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa, a zatem jego niezachowanie nie może powodować konsekwencji w ramach administracyjnego stosunku materialnego kształtującego prawa i obowiązki strony. Złożenie oświadczenia stanowi warunek wypłaty płatności w czwartym i piątym roku, lecz nie wszczyna postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w przepisie § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, nie jest czynnością procesową, gdyż jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje. W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich należy przyjąć, że 7- dniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w przepisie § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie ma charakteru terminu procesowego, gdyż nie wyznacza on terminu do dokonania czynności procesowej. Termin ten najbardziej zbliżony jest do terminu porządkowego. Naruszenie zatem terminu do złożenia oświadczenia określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowic podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Decyzją Nr ... z dnia ... listopada 2012 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... czerwca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia ... kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu do wymienionej decyzji organ wskazał, że ze względu na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie charakteru prawnego 7- dniowego terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa, nie jest możliwe stwierdzenie wystąpienia rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 881/09, oddalił skargę Strony na postanowienie nr ... z dnia ... września 2009 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Sąd ten orzekał również w sprawie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt III SA/Po 497/10, oddalił skargę na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR nr ... w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że w tej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Odnosząc się do odwołania od decyzji z dnia ... listopada 2012 r. nr ... Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił że kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy jest zbadanie jej tożsamości z wcześniejszą sprawą rozstrzyganą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ze skargi W. L. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR nr ... w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Jeżeli bowiem decyzja lub postanowienie było już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd, to oddalenie przez sąd skargi co do zasady zamyka drogę administracyjną, ale tylko w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. W konsekwencji badaniu winna podlegać kwestia, czy oddalenie skargi przez sąd administracyjny nastąpiło w wyniku rozważenia przez ten sąd także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy przypomniał że skargę W. L. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR nr ... w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt III SA/Po 497/10. Sąd ten wskazał, że dokonana ocena legalności decyzji organów obu instancji o wstrzymaniu dla skarżącego płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 wykazała, że zostały one wydane zgodnie z prawem procesowym i materialnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny badał m.in. zgodność wydanych decyzji z przepisami § 3 ust. 1 pkt 4a, § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem oceny nie mogą być okoliczności dotyczące zasadności wniosku o przywrócenie terminu, gdyż kwestia ta była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 881/09 oddalił skargę Strony. Zatem kwestia ta jest objęta powagą rzeczy osądzonej. Ponadto Sąd uznał, że w związku z prawomocnym rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia oświadczenia o realizacji przedsięwzięcia, oświadczenie to zostało wniesione przez producenta rolnego po terminie, w konsekwencji czego organ administracyjny zasadnie na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia wstrzymał W.L płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Natomiast w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt III SA/Po 4971/10. W uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że odmowa przywrócenia terminu o wniesienie oświadczenia była w pełni zasadna i nie narusza prawa. Uznał, że producent rolny znając konsekwencje w zakresie wypłat środków finansowych winien starać się o zachowanie należytej staranności przy dochowaniu nieprzekraczalnego 7-dniowego terminu do złożenia oświadczenia. Z treści powyżej powołanych wyroków jednoznacznie wynika, że okoliczności odpowiadające przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji, wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... czerwca o nr ... i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr ... z dnia ... kwietnia 2010 r. podlegały rozważaniu przez ten Sąd. Zatem fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej w zakresie w jakim przyczyny jej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W związku z tym, że rozważeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podlegały kwestie podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności, wydany wyrok zamknął organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkroczyło w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W związku z powyższym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR nr ... z dnia ... czerwca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. nr ... z dnia ... kwietnia 2010 r., od której skargę oddalono prawomocnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2010 r. (sygn. akt III SA/Po 497/10), powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro jednak postępowanie administracyjne zostało wszczęte, obowiązkiem organu I instancji było umorzenie postępowania. Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się w I instancji nie zostało ono umorzone, obowiązkiem organu II instancji jest uchylenie decyzji z dnia ... listopada 2012 r. wydanej przez Prezesa ARiMR i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył w całości W. L. Autor skargi nie sformułował żadnych zarzutów odnoszących się do naruszenia przez organ konkretnych przepisów obowiązującego prawa. Podniósł jednak że jego zdaniem interpretacja tychże przepisów (bez ich konkretnego wskazania) jest wadliwa. Skarżący uważa za nietrafne uznanie że brak było podstaw do wzruszenia decyzji z powodu powagi sprawy osądzonej. Sąd pomylił bowiem termin porządkowy z terminem procesowym w postępowaniu zakwestionowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Pomimo tego organ błędnie twierdzi że brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy iż kwestia oceny charakteru terminu siedmiodniowego na złożenie kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – dz.u Nr 286/2004 poz. 2870 ze zm.) nie była interpretowana w orzecznictwie sądowym w sposób jednolity. Podobnie było w przypadku wykładni § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowił że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 z zastrzeżeniem ust. 2. W związku z tym pogląd wyrażony przez Rzecznika Praw Obywatelskich (zbieżny z poglądem NSA wyrażonym np. w sprawach o sygn. akt II GSK 1149/10 i II GSK 979/10) który wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia ... kwietnia 2010 r. nr ..., oraz decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... czerwca 2010 r., nr ... nie mógł stanowić istotnej przeciwwagi dla poglądu jaki zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniach wyroków wydanych w sprawach o sygn. akt III SA/Po 881/09 i III SA/Po 497/10, tym bardziej iż w sprawach tych powyższy termin został uznany za termin procesowy (nie zaś porządkowy). Mało tego w sprawie o sygn. akt III SA/Po 881/09odmówiono jego przywrócenia. W konsekwencji uznano (w sprawie o sygn. akt III SA/Po 497/10) że z powodu jego uchybienia rozstrzygnięcie organów dotyczące wstrzymania skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego (wydane w I i II instancji) były uzasadnione. Z tego też względu żądanie stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć z powodu rażącego naruszenia § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia nie mogło zostać nie tylko uwzględnione ale i nawet merytorycznie rozpoznane (z powodu obowiązującej zasady res iudicata). Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w orzecznictwie NSA. Dla przykładu w wyroku z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1400/09 NSA stwierdził że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracyjnym legitymowanym do uruchamiania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej jednakże tylko w takim zakresie w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania administracyjnego. W konsekwencji badaniu winna podlegać kwestia czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli tak to, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Mając powyższe na względzie sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.