V SA/Wa 1426/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Finansów z dnia ... listopada 2015 r. o numerze ... w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... marca 2016 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia ... listopada 2015 r. o numerze ... Powiat [...] zawarł w skardze z dnia 25 kwietnia 2016 r. wniosek o wstrzymania natychmiastowej wykonalności zaskarżanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego wniesieniem skargi. Wniosek nie został uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Dokonując oceny wniosku w powyższym świetle Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej nie został w żaden sposób uzasadniony przez stronę skarżącą. Co więcej, poza samym sformułowaniem żądania "wstrzymania natychmiastowej wykonalności zaskarżanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wywołanego wniesieniem przedmiotowej skargi", jego autor nie wskazał nawet, czy w przypadku skarżącej zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy też niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bądź też obie powyższe przesłanki jednocześnie. Jednocześnie w uzasadnieniu skargi, poza zarzutami odnoszącymi się bezpośrednio do zaskarżonej decyzji, których Sąd na tym etapie rozpoznawania sprawy nie bierze pod rozwagę, skarżąca strona nie zawarła żadnych twierdzeń odnoszących się wprost do wniosku i przemawiających za jego uwzględnieniem. Tym samym, skoro obawa wyrządzenia szkody nie została przez wnioskującą stronę wykazana, nie można stwierdzić, że wykonanie decyzji spowodowałoby szkodę, a co więcej "szkodę znaczną". To samo dotyczy niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, które nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione. Niezależnie od wskazanego wyżej braku dodać można, iż nawet gdyby przyjąć, że wnioskująca strona obawia się niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody materialnej, to obawa tego rodzaju nie została uprawdopodobniona, w szczególności skarżąca nie wykazała, iż niebezpieczeństwo takie w jej przypadku realnie zachodzi, nie poparła nadto swoich twierdzeń żadnymi dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej Powiatu. Przypomnieć należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona zatem możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Mając powyższe na względzie, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art.61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej Powiatu pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych. Wnioskująca strona takiej uchwały nie przedstawiła. Co więcej, nie przedstawiła żadnych dokumentów, które pozwoliłyby Sądowi na ocenę tej sytuacji pod kątem spełnienia przesłanek odnoszących się do ochrony tymczasowej, których nie można mylić z przesłankami dotyczącymi instytucji prawa pomocy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto akcentuje się, iż podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., II FSK 498/12; z dnia 10 maja 2011 r., II FZ 106/11;z dnia 9 września 2011 r., II FSK 1501/11; z dnia 28 września 2011 r., I FZ 219/11 i z dnia 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07). Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Sąd nie mógł również pominąć stanowiska Ministra Finansów wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Mianowicie, odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ze sprawozdania z wykonania budżetu za 2015 r. i I kwartał 2016 r. oraz kwartalnego sprawozdania o stanie zobowiązań za I kwartał 2016 r. Powiatu [...] wynika, iż dochody ogółem zostały wykonane w wysokości [...] zł, tj. w 99,8%, w tym dochody własne zostały wykonane w kwocie [...] zł, natomiast wydatki ogółem zostały wykonane w kwocie [...] zł, tj. w 95,3%, wydatki bieżące wykonano na kwotę [...] zł, zaś wydatki majątkowe – w całości wykazane jako wydatki na inwestycje – w kwocie [...] zł. Wynik finansowy został wykonany w 2015 r. jako nadwyżka budżetowa w wysokości [...] zł, przy zaplanowanym deficycie w wysokości [...] zł. Poziom zobowiązań Powiatu [...] według stanu na koniec I kwartału 2016 r. wynosił [...] zł, zaś zobowiązania te wynikają z tytułu zaciągniętych długoterminowych kredytów i pożyczek. Kwota zobowiązania z tytułu nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w wysokości [...] zł stanowi 0,38% tych zobowiązań. Według sprawozdań budżetowych Powiatu [...] za I kwartał 2016 r. zaplanowane na 2016 r. dochody ogółem to kwota [...] zł, w tym dochody własne zaplanowano w kwocie [...] zł. Wydatki ogółem zostały zaplanowane na kwotę [...] zł, w tym wydatki majątkowe – jako wydatki na inwestycje – na kwotę [...] zł i wydatki bieżące – na kwotę [...] zł. Według stanu na koniec I kwartału 2016 r., wynik finansowy został wykonany jako nadwyżka budżetowa w wysokości [...] zł, przy planowanym na rok 2016 deficycie w wysokości [...] zł. W konsekwencji udział kwoty [...] zł nienależnie otrzymanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. w zaplanowanych na 2016 r. dochodach ogółem wynosi 0,06%. Ponadto organ wskazał, iż wynik operacyjny Powiatu – według danych sprawozdawczych za 2015 r. – to nadwyżka w wysokości [...] zł, przy zaplanowanej kwocie [...] zł. Z kolei, na 2016 r. zaplanowano różnicę między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi jako nadwyżkę w kwocie [...] zł. W związku z powyższym, Minister Finansów nie uznał za zasadne wstrzymania wykonania decyzji. Powyższe informacje należało uwzględnić przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku, jednakże Sąd winien mieć możliwość ich zestawienia z twierdzeniami wnioskującej strony w tym zakresie, jak również porównania z dokumentami źródłowymi. Zatem wobec nieprzedstawienia przez Powiat dokumentów, o których była wyżej mowa, Sąd nie ma możliwości zweryfikowania informacji przedstawionych przez organ, co również uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku o ochronę tymczasową. W powyższym kontekście dodać również należy, iż w orzecznictwie akcentuje się, że wykonanie decyzji pociągającej za sobą konieczność uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Podnosi się przy tym, iż rodzaj nałożonego obowiązku, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy przecież odwracalnego. Stanowisko takie zostało przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt. GZ 138/04, w którym dodatkowo wskazano, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Z kolei w postanowieniu z dnia 7 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 2001/11, NSA zauważył, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.