V SA/Wa 1468/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A.Ł. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; I. Uchyla rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym piśmie; II. Zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A.Ł. 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu 9 lipca 2010 r. do [...] Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wpłynął wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" złożony przez A.Ł. W złożonym wniosku nie wskazano numeru NIP, który z racji braku stosownej decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. nie mógł być w tym dokumencie wskazany. Organ ten wydał ją dopiero 9 lipca 2010 r., zaś doręczył w 4 dni później. 2. W związku z powyższym A.Ł. pismem z dnia 23 lipca 2010 r. nadesłała do w/w Organu kopię decyzji w sprawie nadania numeru identyfikacyjnego oraz poprawiony formularz wniosku o przyznanie pomocy. Wskazała także, że nie mogła uzyskać numeru NIP z tego powodu, że nie była zatrudniona. Na krótko przed upływem terminu do naboru wniosków udało się jej podjąć pracę w związku z czym w dniu 5 lipca 2010 r. złożyła skutecznie we właściwym Urzędzie Skarbowym zgłoszenie identyfikacyjne osoby fizycznej nieprowadzącej samodzielnie działalności gospodarczej. 3. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Organ poinformował w/w, że na podstawie art. 22 ust 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. (cyt. dalej jako ustawa) odmówiono przyznania wnioskowanej pomocy, a to z uwagi na okoliczności określone w § 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach w/w działania objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni nie wypełniła pozycji 3.10 (nie wpisała numeru NIP), co – stosownie do § 18 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 – Dz. U. Nr 139, poz. 883 ze zm. (cyt. dalej jako rozporządzenie) – skutkuje odmową przyznania pomocy. 4. W efekcie wnioskodawczyni złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała na przyczyny uniemożliwiające podanie numeru NIP we wniosku (vide pkt 1 i 2 uzasadnienia), a także powołała się na treść wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29 września 2009 r., III SA/Wr 691/08, który - jej zdaniem – powinien skłonić Organ do pozytywnego załatwienia sprawy. W ocenie A.Ł. § 17 cyt. rozporządzenia pozwala przyjąć, że "obowiązek podawania numeru NIP może zatem ewentualnie stanowić jedynie inny wymóg niż przewidziany rozporządzeniem, ustanowiony samodzielnie przez ARiMR do którego winiem mieć zastosowanie § 18 ust 3a nie ust 1. Także pouczenie zawarte we wzorze >>Wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 312 Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw<< w zakresie punktu 3.10, jest niezgodne z powyższym rozporządzeniem". Zdaniem A.Ł. również prośba interpretacji zawartego w § 17 rozporządzenia sformułowania w "szczególności" jako swoistej delegacji dla ARiMR do kreowania innych bezwzględnie obowiązujących wymogów wniosku nie mogą prowadzić do konstatacji, iż nie wpisanie do wniosku numeru NIP bezwarunkowo skutkuje odmową przyznania pomocy: "po pierwsze, delegacja dla Ministra nie zawiera upoważnienia do jej przenoszenie na ARiMR przez co działania takie byłyby bezprawne i nieskuteczne, a po drugie, delegacja dla Ministra została ograniczona >> celem zapewnienia prawidłowej realizacji programu oraz specyfiką poszczególnych działań<< w ramach, którego trudno by było uzasadnić podanie numeru NIP". Wreszcie powołano się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. VIII SA/Wa 843/09 wskazując, że wprowadzenie obowiązku bezwzględnego podania nr-u NIP pod rygorem odmowy przyznania pomocy pozostaje w sprzeczności z normowaniami unijnymi i prawem równego dostępu beneficjentów do pomocy. 5. Pismem z dnia 17 lutego 2011 r. poinformowano A.Ł., iż nie doszło do naruszenia prawa i powołano te same argumenty, które wskazano w p-kcie 3 niniejszego uzasadnienia. 6. W efekcie A.Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądając stwierdzenia, że odmowa przyznania pomocy pismem z dnia [...] listopada 2010 r. narusza prawo i z tej racji zażądała jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciu [...] Oddziału Regionalnego w C. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawartego w informacji z dnia [...] listopada 2010 r. zarzuciła rażące naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) rażące naruszenie art. 22 ust 3 ustawy poprzez bezpodstawną odmowę przyznania pomocy, b) rażące naruszenie art. 10 ustawy oraz § 17 rozporządzenia poprzez odmowę przyznania pomocy na podstawie kryterium niezawartego w tych przepisach a co więcej niemożliwego do spełnienia przez wnioskodawcę, c) rażące naruszenie § 18 ust 1 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie i brak ewentualnego zastosowania § 18 ust 3 tegoż rozporządzenia oraz dodatkowo, d) sprzeczność z art. 2 w zw. z art. 7 i art. 92 jak też art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10 ustawy oraz § 17 rozporządzenia samowolnego ustanowienia przez ARiMR we wzorze Wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" w zakresie pkt 3.10 bezwzględnego kryterium podmiotowego uprawniającego do przyznania pomocy w postaci posiadania numeru identyfikacji podatkowej, e) sprzeczność postanowień rozporządzenia z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 29 ust 1 ustawy w zakresie w jakim formułują nieznane ustawie kryteria podmiotowe dostępności do pomocy publicznej bądź umożliwiają kreowanie takich kryteriów bezpośrednio przez ARiMR w formie wzorów wniosków o przyznanie pomocy, f) sprzeczność art. 24 ust 1 ustawy z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim mógłby być interpretowany jako delegacja dla ARiMR do ustanowienia w formularzu wniosku o przyznanie pomocy niezbędnych w ustawie kryteriów udzielania pomocy, g) naruszenie zasady praworządności uregulowanej w art. 21 ust 2 pkt 1 w zw z art. 22 ust 2 zd 2 ustawy poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący przepisów prawa krajowego jak i unijnego. W motywach wskazano argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi. 7. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wskazanymi w p-kcie 3 uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy przyjął, co następuje: I. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracyjnej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa na co wskazuje treść art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniający skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Podkreślenia wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie prowadzą postępowania dowodowego we własnym zakresie. Sąd wskazuje, że jest kompetentny jedynie do oceny legalności zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest oceniając czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego Sąd zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. II. Na wstępie, zaznaczenia wymaga, że kwestie przyznawania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zakresie działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" mają swoje źródło w stosownych regulacjach podjętych przez Unię Europejską, natomiast w zakresie krajowych kwestie te określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. zwana w dalszej części uzasadnienia w skrócie "ustawy o wspieraniu") oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm., zwanego w dalszej części uzasadnienia w skrócie "rozporządzeniem"). W rozstrzyganej sprawie przedmiotem skargi jest akt z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w przywołanym już w uzasadnieniu wyroku art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotowy akt dotyczy odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", o której mowa w art. 5 ust 1 pkt 18 ustawy o wspieraniu zgodnie z którym program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje między innymi wskazany wyżej cel. Należy wskazać, że zaskarżony akt wymaga uzasadnienia zgodnie z art. 22 ust 3 ustawy o wspieraniu, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę w formie pisemnej odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. W myśl art. 22 ust 2 powołanej ustawy, do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy (czyli postępowań w ramach programu "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" – dopisek Sądu) prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników, organu doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 22 ust 3 ustawy o wspieraniu określa sposób załatwienia sprawy. Mianowicie, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania prawa pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej o odmowie jej przyznania. Na negatywne rozstrzygnięcie zgodnie z art. 22 ust 4 wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozstrzyganej sprawie strona skarżąca prawidłowo złożyła skargę do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. III. Nie ulega wątpliwości, ż wniosek złożony przez Skarżącą w dniu 9 lipca 2010 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. nie został wypełniony prawidłowo z uwagi na fakt, iż w pozycji 3.10 nie ujęto numeru NIP. Za wiarygodną należy uznać informację zawartą w skardze (str. 4), że ponieważ w dniu tym upływał termin składania wniosków Skarżąca – z racji trwającego postępowania przed właściwym Naczelnikiem Urzędu Skarbowego – zdecydowała się złożyć dokument pozbawiony numeru NIP. Z chwilą jego nadania (po otrzymaniu stosownej decyzji) brak uzupełniła pismem z dnia 23 lipca 2010 r. a więc przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. IV. Decydujące znaczenie – w zakresie oceny tego braku, który następnie został przez Skarżącą konwalidowany – ma treść § 18. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r., z którego wynika, że "jeżeli wniosek o przyznanie pomocy, nie został wypełniony" we wszystkich wymaganych pozycjach (...), Agencja nie przyznaje pomocy". Zgodnie z § 18.3 tego aktu normatywnego "jeżeli wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust 1 nieprawiedliwości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia ...". Taki wniosek – stosownie do zaleceń zawartych w punkcie 12 Zaleceń ogólnych Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 312 "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" PROW na lata 2007-2013 dla wersji PROW_312/10/03 – nie polega uzupełnieniu; w szczególności pole 3.10, to pozycja wymagana dla wszystkich wnioskodawców, z wyjątkiem spółek kapitałowych "w organizacji". W punkcie B.3 Instrukcji - w zakresie instrukcji wypełniania poszczególnych punktów wniosku – wskazuje się, iż niewypełnienie pozycji zgodnie z dyrektywą § 18.1 cyt. rozporządzenia skutkuje nieprzyznaniem pomocy finansowej bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków. V. In principio wskazać należy, że wywiedziona w instrukcji konstatacja, że wniosek – w przypadku braku wypełnienia rubryki dotyczącej NIP – nie podlega uzupełnieniu nie znajduje podstaw w regulacjach zawartych w rozporządzeniu. Przypomnieć należy, że § 18.1 cyt. rozporządzenia przyjmuje się, że taki wniosek, o ile został sporządzony wadliwie, to skutkiem jest odmowa przyznania pomocy. Powyższa regulacja będzie miała bez wątpienia zastosowanie w sytuacji, kiedy brak we wniosku zaistniał i do chwili wydania rozstrzygnięcia nie został konwalidowany. W niniejszej zaś sprawie sytuacja jest o tyle odmienna, że Skarżąca nie mogła złożyć prawidłowo wypełnionego wniosku z przyczyn obiektywnych, a mianowicie z racji braku stosownej decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego. Z momentem jej uzyskania sanowała brak pismem z dnia 23 lipca 2010 r., co ma istotne znaczenie w sprawie. Odnosząc te fakty do treści przytoczonych wyżej regulacji wskazać, iż ustawodawca regulując kwestię usunięcia braków pomija sytuację, kiedy wnioskodawca sam dostrzega wadliwość złożonego wniosku, a następnie sam go konwaliduje. Jeżeli czyni to przed wydaniem rozstrzygnięcia – w sytuacji kiedy określonych pól nie mógł z przyczyn obiektywnych wypełnić – nie ma zastosowania zasada quod ab initio vitiosa est convalidere non potest. VI. Zdaniem Sądu, aprobata dla tak rygorystycznego stosowania prawa bywały zaprzeczeniem głównych celów jakie zostały zawarte w powołanej ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wreszcie jest sprzeczna z art. 2 i 7 Konstytucji. Konstytucyjną regułę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wykładać należy jako możliwość działania tylko wówczas, gdy konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego na to zezwala i wyłącznie zgodnie z jego treścią; pogląd ten stanowi opinio communis doktryny, a stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 10 maja 1994 r. , OTK 1994, Nr 1, poz. 23. Obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa oznacza, że brak regulacji prawnej upoważniającej do podjęcia danego działania jest równoznaczny z zakazem tego działania. Odnosząc tę konstatację do realiów niniejszej sprawy należy pominąć treść punktu B.12 instrukcji (jako sprzecznej z rozporządzeniem, kiedy w przypadku braku wypełnienia rubryki dot. NIP stanowi samodzielnie – a więc bez podstawy prawnej – o braku możliwości uzupełnienia braku) i przyjąć, że analiza treści cyt. rozporządzenia nie wyklucza samodzielnej konwalidacji wniosku przez wnioskodawcę, który określonych rubryk nie mógł wypełnić z przyczyn od niego niezależnych. Ius est ars boni et aequi to zasada najlepiej wdrażająca dyrektywę art. 2 Konstytucji stanowiącą o tym, iż Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązek stosowania tej zasady bezpośrednio wynika z treści art. 8 Konstytucji. Na marginesie zaznaczyć należy, że zbyt rygorystyczne ograniczanie beneficjentów z możliwości korzystania ze środków Unii Europejskiej pozostaje w sprzeczności z praktyką innych państw. Tak np. Francuzi zaliczają ślimaki do ryb słodkowodnych, zaś Portugalczycy marchew do owoców i w ten sposób dotują, swoich producentów. Jest to istotny cel działania tych państw. Nie wydaje się logiczne aby Polska miała stwarzać sama sztuczne bariery wydając nieprecyzyjne regulacje (o czym wyżej obszernie była mowa), a następnie interpretować je na niekorzyść własnych beneficjentów. VII. Analizując treść podniesionej przez Skarżącą argumentacji wskazać należy, iż w niniejszej sprawie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2009 r., III SA/Wr 691/08 nie może mieć zastosowania, albowiem odmowa przyznania pomocy ze środków z budżetu Unii Europejskiej była spowodowana tym, że Organ żądał dokumentu (odpisu z rejestru przedsiębiorców z KRS-u), którego obiektywnie nie można było dostarczyć, albowiem Związek jak i Koła Łowieckie nie miały obowiązku wpisu do KRS-u. W przedmiotowej zaś sprawie istniała możliwość uzyskania decyzji o nadaniu NIP i uwidocznienia tego – po uzyskaniu stosownej decyzji – we wniosku. Z kolei wyrok VIII SA/Wa 843/09 wydany przez WSA w Warszawie w dniu 3 marca 2010 r. został uchylony przez NSA w dniu 1 września 2011 r. , II GSK 823/10. VIII. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ dokonując interpretacji § 18.1 rozporządzenia powinien kierować się nie tylko wykładnią gramatyczną, ale winien wziąć pod uwagę wykładnię systemową i celowościową, mając na względzie cyt. ustawę i przepisy unijne, a także poczynione przez Sąd rozważania. IX. Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 146 § 1 w zw. z art.200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.