V SA/Wa 1556/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Michał Sowiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie postanawia odrzucić skargę. Zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej – NFOŚiGW) pozostawił bez rozpoznania wniosek Gminy W. (dalej – skarżąca) o dofinansowanie przedsięwzięcia pn. "[...]" złożonego w ramach programu priorytetowego nr 5.3.1. "Wspierania działalności monitoringu środowiska" Część 1) Monitoring środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. , poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 tekst jednolity) zwana dalej ,,p.p.s.a" - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a. p.p.s.a). Natomiast zgodnie art. 3 § 3 p.p.s.a Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy stwierdzić, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/04, Lex nr 125767). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie NFOŚiGW z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinasowanie bez rozpoznania. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że NFOŚiGW działa jako państwowa osoba prawna na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś." i jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 ustawy p.o.ś. Przedmiotem statutowej działalności NFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w szczególności w formie dotacji i pożyczek z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie zaś z art. 411 ust. 8 ustawy p.o.ś. NFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek w formie umowy cywilnoprawnej. W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 861/10, w którym zaznaczono, że skoro art. 411 ust. 8 p.o.ś. stanowi, iż dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r. I SA 264/97). Wobec powyższego, wydane w przedmiotowej sprawie pismo NFOŚiGW o pozostawieniu wniosku o dofinansowanie bez rozpoznania nie stanowi decyzji. Informacja ta nie stanowi też innego aktu, który mógłby być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z samego bowiem faktu, że Narodowy Fundusz wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi nie wynika jeszcze, że są to zadania z zakresu administracji publicznej, nie wszystkie zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne (umowa) (v. postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1453/17). Zaskarżona informacja nie jest też czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia NFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie konkursu. Ponadto treść ww. regulaminu również wskazuje, że czynności wykonywane na jego podstawie mają charakter cywilnoprawny (§ 16 ust. 3). Podkreślenia wymaga, że czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązania Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym – mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Zgodnie z § 11 ust. 3 Regulaminu zobowiązanie NFOŚiGW powstaje w dniu zawarcia w formie pisemnej umowy. Jednocześnie wyjaśnić należy, że powołane w skardze orzeczenie NSA, tj. postanowienie z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 749/13 zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Mając zatem na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, tj. cywilnoprawny charakter działań NFOŚiGW oraz gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej oraz fakt, że podejmowane przez NFOŚiGW czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, stwierdzić należy, że zaskarżone pismo o pozostawieniu bez rozpoznana wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. odrzucił skargę.