V SA/Wa 1587/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Anna Wesołowska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, , Protokolant ref. staż. - Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych i niepublicznych prowadzonych przez organ inny niż jednostka samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w zaskarżonej w części tj. w zakresie § 3 ust. 4; 2. zasądza od Rady Miasta S. na rzecz F. z siedzibą w W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2014 r. Rada Miasta S. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji (dalej: "Uchwała"). Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Fundacja "M." z siedzibą w W. (Skarżąca) wezwała Urząd Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydaną uchwałą. Skarżąca poniosła, że zapis § 3 ust. 4 Uchwały nie odpowiada obowiązującym przepisom prawa, gdyż pozwala Burmistrzowi Miasta S. na odmowę wypłaty dotacji, określonej w przepisie art. 90 ust. 1 a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą o systemie oświaty, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 827 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zmianie ustawy o systemie oświaty. Z tego względu Skarżąca wniosła o zmianę uchwały i dostosowanie jej do obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty, co pozwoli na właściwą realizacje wypłat z tytułu dotacji dla dzieci niepełnosprawnych uczęszczających do Niepublicznego Przedszkola D. w S. oraz jednocześnie posiadających opinie o potrzebie wczesnego wspomagania ich rozwoju, dla których w każdym przypadku powinna być wypłacana zarówno dotacja zgodnie z art. 90 ust.2 b ustawy o systemie oświaty, jak również dodatkowo zgodnie z jej art. 90 ust. 1a. Następnie Skarżąca wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 4 ww. uchwały oraz orzeczenie iż uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. Zaskarżonej uchwale w postanowieniach zawartych w jej § 3 ust. 4 strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz art. 6 i art. 14 ust.1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zapis § 3 ust. 4 Uchwały nie odpowiada obowiązującym przepisom prawa, gdyż pozwala Burmistrzowi Miasta S. na odmowę wypłaty dotacji, określonej w przepisie art. 90 ust. 1 a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy o systemie oświaty. Skarżąca wskazała, że niepubliczne przedszkole prowadzące wczesne wspomaganie rozwoju dzieci, zgodnie z art. 71 b ust. 2a ww. ustawy o systemie oświaty, otrzymuje na ucznia objętego wczesnym wspomaganiem, nie posiadającego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i będącego wychowankiem przedszkola dwie dotacje, to jest: 1) dotację na podstawie art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, 2) dotację na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca br. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie stanowiące dochody budżetu gminy. Natomiast na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju i posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego przysługują dotacje, to jest: 1) dotacja na podstawie art. 90 ust. 1 a ustawy o systemie oświaty, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, 2) dotacja na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca br. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. Skarżąca wskazała, że stanowisko powyższe potwierdziło w pełni Ministerstwo Edukacji Narodowej (Departament Zwiększania Szans Edukacyjnych) w piśmie z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. W ocenie skarżącej zapis zawarty w § 3 ust. 4 Uchwały, stanowiący iż: "W przypadku gdy kwota dotacji przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto S. jest niższa niż kwota dotacji ustalonej w sposób określony w § 3 ust. 1 i 2, wówczas na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju przysługuje tylko dotacja w wysokości ustalonej w sposób określony w § 3 ust. 1 i 2" jednoznacznie narusza przepis art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy o systemie oświaty, jak również art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty. Skarżąca podniosła, że wprowadzenie w Uchwale zapisu § 3 ust. 4 umożliwia Burmistrzowi Miasta S. odmowę wypłaty dotacji, określonej w przepisie art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, co zaprzecza intencjom ustawodawcy. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w § 9 Uchwały wprowadzono zapis o treści: " Uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]". Publikacja miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2014 r., a zatem postanowienia Uchwały winny obowiązywać od dnia [...] sierpnia 2014 r., podczas gdy odmowa realizacji wypłat dotacji na dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju nastąpiła od dnia [...] lipca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ podkreślił, że uchwała ta była dwukrotnie ( na posiedzeniach Kolegium [...] w dniach [...] lipca 2014 r. i [...] grudnia 2014 r.) badana przez kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Kolegium RIO stwierdziło, że brak jest podstaw do wypłaty dodatkowej dotacji dla uczniów objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oceniając w pierwszej kolejności spełnienie formalnych warunków dopuszczalności skargi wniesionej na wyżej wskazanej podstawie prawnej stwierdzić należy, że wniesiono ją z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. liczonego od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 60; postanowienia NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 673/14; 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 166/12; 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 710/13, dostępne na stronie internetowej NSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia). Równocześnie, z uwagi na materię normowaną przepisami tej uchwały, dotyczy ona niewątpliwie sprawy z zakresu administracji publicznej. Biorąc ponadto pod uwagę ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o charakterze prawym uchwał podjętych w przedmiocie udzielenia dotacji oświatowych jako aktów prawa miejscowego (por. wyroki z dnia: 7 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 314/10; 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 62/12 10 lipiec 2015 r. II GSK 1374/14), nie ma tu zastosowania ograniczenie czasowe do wniesienia skargi wynikające z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 198/13). Z uwagi na nie uznanie stanowiska Skarżącej zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa spełniony został również warunek bezskuteczności takiego wezwania określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. Stwierdzić zatem należy, że w sprawie zostały spełnione formalne warunki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem: 1) zaskarżona uchwała obejmuje sprawy z zakresu administracji publicznej, 2) nastąpiło wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowano termin do wniesienia skargi. Skarżąca w toku postępowania sądowego wskazywała, że w jej ocenie uchwała podjęta została z naruszeniem art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, to jest z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w przywołanym przepisie. W dacie podejmowania analizowanej uchwały przepis ten miał brzmienie następujące: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2015 r. II GSK 1882/14 (a sąd rozpoznający pogląd ten w pełni podziela) intencją ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Zatem przepis art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty daje szerokie uprawnienie organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli, co nie oznacza jednak, że zakres przyjętej w uchwale regulacji pozostawiony jest temu organowi (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1589/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 66/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu cytowanego wyroku wskazano dalej, że uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, ale przedmiotem regulacji może być wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę oznacza to również, że uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie może modyfikować wynikających z ustawy zasad przyznawania dotacji w tym nie może ograniczać prawa do uzyskania dotacji o ile spełnione zostały przesłanki przewidziane w przepisach ustawy. Z treści § 3 ust. 4 analizowanej uchwały wynika, że w przypadku, w którym przedszkole niepubliczne prowadzi wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, a przeznaczona na to dotacja jest niższa niż dotacja o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty (to jest dotacja o której mowa w § 3 ust. 1 uchwały), wówczas przysługuje na ucznia, objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju przysługuje wyłącznie dotacja o której mowa w § 3 ust. 1 uchwały. Innymi słowy, uchwała pozbawia niepubliczne przedszkole, prowadzące wczesne wspomaganie rozwoju dziecka prawa do uzyskania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1b ustawy o systemie oświaty, o ile dotacja ta jest niższa niż dotacja o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy. Sąd wskazuje w tym miejscu, że na takie działanie nie pozwalają przepisy ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 80 ust 2c ustawy o systemie oświaty, prowadzone przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizyczne publiczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także publiczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które zgodnie z art. 71b ust. 2a prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię przedstawi organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Jak wskazuje się w doktrynie, przez pojęcie wczesnego wspomagania rozwoju można rozumieć zorganizowane i celowe zabiegi oddziaływania terapeutyczno-wychowawczego podejmowane w stosunku do małych dzieci (tych, które nie rozpoczęły jeszcze nauki szkolnej), zmierzające do minimalizacji występujących u nich zaburzeń rozwoju (o różnej etiologii) oraz umożliwienia im optymalnego funkcjonowania w sferze ruchowej, intelektualnej, emocjonalnej i społecznej. W literaturze przedmiotu używa się także w związku z tym określenia "wczesna interwencja". Idea wczesnego wspomagania rozwoju (wczesnej interwencji) opiera się na współdziałaniu osób różnych specjalności, np. lekarzy medycyny, logopedów, terapeutów zajęciowych, psychologów, tak aby zmobilizować dziecko do poznawania świata i uczenia się. W znaczeniu prawnym chodzi o ogół działań, które szkoła lub placówka ma podejmować w celu przeciwdziałania ujemnemu wpływowi upośledzenia lub niepełnosprawności na rozwój psychofizyczny dziecka lub ograniczenia tego wpływu i umożliwienia temu dziecku podjęcia realizacji obowiązków edukacyjnych (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty, komentarz do art. 71b). Warunki organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, mającego na celu pobudzanie psychoruchowego i społecznego rozwoju dziecka od chwili wykrycia niepełnosprawności do podjęcia nauki w szkole, zwanego dalej "wczesnym wspomaganiem", w tym kwalifikacje wymagane od osób prowadzących wczesne wspomaganie, a także formy współpracy z rodziną dziecka określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci Dz. U. z 2013 r. nr 1257). Z treści przywołanego wyżej rozporządzenia wynika, że w ramach wczesnego wspomagania rozwoju organizowane są dla objętych nim dzieci specjalne zajęcia w wymiarze od 4 do 8 godzin w miesiącu prowadzone indywidualnie z dzieckiem i jego rodziną. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że objęcie danego dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju wiąże się z koniecznością zorganizowania dla niego dodatkowych zajęć, innych niż przewidziane dla dzieci nie korzystających z takiego systemu. Wobec powyższego uznać należy, że przewidziana w art. 80 ust. 2c oraz w art. 90 ust. 1a ustawy dotacja na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju przeznaczona jest na właśnie na pokrycie kosztów związanych z m.in. z organizacją dodatkowych zajęć, o których mowa w przywołanym wyżej rozporządzeniu. Sąd podkreśla w tym miejscu, że z treści art. 90 ustawy o systemie rozwoju nie wynika, by wypłacenie dotacji o której mowa w ust. 2a cytowanego artykułu (to jest "zwykłej dotacji" przysługującej na każdego ucznia niepublicznego przedszkola niespełniającego warunków, o których mowa w art. 90 ust. 1b ustawy) w kwocie wyższej niż wysokość dotacji przysługującej na dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju wyłączało możliwość uzyskania dotacji o której mowa w art. 90 ust. 1a ustawy. Innymi słowy mówiąc, w ocenie sądu rozpoznającego sprawę, w sytuacji, w której niepubliczne przedszkole prowadzi wczesne wspomaganie rozwoju dzieci, wówczas jest uprawnione do otrzymania zarówno dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a ustawy, to jest dotacji związanej z objęciem dziecka programem wczesnego wspomaganiem rozwoju i przeznaczonej na pokrycie związanych z tymże programem kosztów oraz do otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2a ustaw, czyli dotacji na minimalnym, gwarantowanym ustawowo poziomie 75% wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w budżecie danej gminy. Również w przywoływanym wyżej komentarzu do ustawy o systemie oświaty w uwadze 8 do art. 90 wskazano, że niepubliczne przedszkole ma prawo zarówno do dotacji o której mowa w ust. 2a komentowanego artykułu, niezależnie od dotacji wypłacanej na podstawie art. 90 ust. 1a ustawy. Wobec powyższego, uznać należy, że zaskarżona uchwała wyłączająca w § 3 ust. 4 prawo niepublicznego przedszkola do uzyskania dotacji na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, w sytuacji w której przysługująca na podstawie art. 90 ust. 2a dotacja jest wyższa niż dotacja wynikająca z objęcia danego dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju w sposób rażący narusza przepisy prawa to jest art. 90 ust. 1a oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie rozwoju. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały orzekając o kosztach postępowania i koszach zastępstwa procesowego stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.