V SA/Wa 159/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 31 marca 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 2089/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa z tytułu nienależnie pobranej dotacji. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wniesionej przez organ od ww. orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. (sygn. akt II GSK 1613/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (zwrot akt nastąpił 2 lutego 2016 r.). Pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżący (reprezentowany przez adwokata [...]) wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] określającej kwotę przypadającą do zwrotu od skarżącego, wobec budżetu państwa, w wysokości [...] zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, tj. od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia zapłaty. W uzasadnieniu wniosku skarżący powiat podniósł w szczególności, że naruszenie struktury jego budżetu poprzez zmniejszenie aktywów o kwotę [...] zł (powiększoną o odsetki) bezpośrednio wpłynie w sposób negatywny na płynność finansową, naruszając równowagę budżetową powiatu i ustawowy wymóg zachowania proporcji miedzy dochodami a wydatkami budżetowymi. Skarżący nie posiada wolnych środków, by móc zrealizować tę płatność, ponieważ nie ma zabezpieczenia tego w planie finansowym. Musiałby prolongować terminy płatności z wcześniej zaciągniętych zobowiązań na podstawie zawartych umów, na co kontrahenci mogą nie wyrazić zgody. Brak zgody na przesunięcie terminu płatności powoduje przekroczenie planu finansowego, a tym samym naruszenie dyscypliny finansów publicznych. To z kolei może przyczynić się do negatywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej o wykonaniu budżetu za 2015 r., która będzie skutkować m.in.: podważeniem wszelkich dokumentów finansowych, ryzykiem wezwania powiatu przez instytucje finansowe do natychmiastowej spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań (obecne zadłużenie powiatu wynosi [...] zł), zablokowaniem inwestycji obecnie realizowanych przez powiat, brakiem możliwości starania się o środki finansowe, w tym unijne, a w konsekwencji – zablokowaniem wykonywania zadań własnych powiatu i wstrzymaniem rozwoju powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie cytowanego wyżej przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06). Dokonując oceny wniosku w świetle przedstawionych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przedstawiona przez skarżącego argumentacja sprowadza się do twierdzenia, że realizacja decyzji pierwszoinstancyjnej negatywnie wpłynie na płynność finansową powiatu i uniemożliwi wykonywanie jego zadań własnych. Zaznaczyć jednak należy, iż okoliczności te nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione, w szczególności nie przedstawiono jakichkolwiek dokumentów źródłowych obrazujących sytuację finansową powiatu. W tym miejscu podnieść należy, że podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. Art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu przewidziano także możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa omawianej jednostki redakcyjnej wskazuje zatem, że utworzenie rezerwy ogólnej przez powiat jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej powiatu pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych. Skarżący (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) takiej uchwały nie przedstawił. Co więcej, opierając uzasadnienie wniosku na kwestiach związanych z sytuacją finansową powiatu, nie przedstawił żadnych dokumentów, które pozwoliłyby Sądowi na ocenę tej sytuacji pod kątem spełnienia przesłanek odnoszących się do ochrony tymczasowej. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto akcentuje się, iż podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od Sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 498/12; z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11; z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 i z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07). Reasumując, w ocenie Sądu skarżący nie wykazał zaistnienia okoliczności, które mogłyby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Do wniosku nie dołączono jakichkolwiek dokumentów, których analiza mogłaby uprawdopodobnić spełnienie przesłanek umożliwiających Sądowi zastosowanie tymczasowej ochrony w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.