V SA/Wa 1675/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi Województwa M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia ... kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę. Uchwałą z dnia ... kwietnia 2013 r. Nr ... Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej: RIO) stwierdziło nieważność uchwały nr ... Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia ... marca 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie "Zasad przyznawania i rozliczania dotacji podmiotowych dla instytucji kultury, dla których organizatorem jest Samorząd Województwa Mazowieckiego". W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru wskazał, że żaden obowiązujący przepis prawa nie daje kompetencji do podjęcia badanej uchwały. Art. 18 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.) określa jedynie wyłączną kompetencję organu stanowiącego województwa lecz nie jest delegacją do stanowienia prawa. Organ nadzoru stanął na stanowisku, iż zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, organy władzy publicznej winny działać w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także sejmiku województwa, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W ocenie organu nadzoru niewykonalne jest zastosowanie uchwały podjętej w dniu ... marca 2013 r. do dotacji udzielanych od 2012 roku. Uchwała miałaby rodzić skutki prawne już od 2012 roku, a więc od daty wcześniejszej niż podjęcie tejże uchwały. RIO wskazało, iż stosownie do art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406) instytucja kultury sporządza plan finansowy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Wobec powyższego zapisu nie ma potrzeby ani podstaw prawnych do "przepisywania" go w uchwale, co uczyniono w § 3 ust. 3 załącznika do uchwały. Analogiczna uwaga RIO dotyczy § 8 załącznika do uchwały, w którym zawarto postanowienia w zakresie blokowania planowanych wydatków budżetu Województwa, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 260 ustawy o finansach publicznych. Organ nadzoru wskazał, iż sprzeczne z art. 27 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej są postanowienia § 3 ust. 5 załącznika do uchwały w związku z § 2 pkt 6 załącznika do uchwały, z których wynika, że ustalenie kwot dotacji podmiotowej dla poszczególnych instytucji kultury miałoby być wykonane przez departament Urzędu Marszałkowskiego. Wyjaśniono, iż przepisu ustawowego wynika, że wysokość dotacji dla instytucji kultury określa organizator. A stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w analizowanym przypadku organizatorem instytucji kultury jest samorząd województwa mazowieckiego będący podmiotem tworzącym daną instytucję kultury. Na powyższą uchwałę Województwo Mazowieckie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono: 1. naruszenie art. 18 pkt 7 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 12 i art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 126, art. 218 i art. 251 i 252 ustawy o finansach publicznych poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej do podjęcia przez Sejmik Województwa Mazowieckiego uchwały nr ...; 2. naruszenie art. 126, art. 218 i art. 251 i 252 ustawy o finansach publicznych, poprzez nietrafne przyjęcie, iż niewykonalne jest zastosowanie uchwały nr ... podjętej w dniu 18 marca 2013 r. do dotacji udzielonych od 2012 r.; 3. naruszenie art. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, z późn. zm.), poprzez nietrafne przyjęcie, iż nadanie aktowi normatywnemu mocy wstecznej obowiązującej jest sprzeczne z prawem i stanowi podstawę do unieważnienia uchwały nr ...; 4. naruszenie § 129 ust. 1 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu okoliczności, iż uchwała nr ... będąca uchwałą nowelizującą musiała być oparta o taką samą podstawę prawną, jak uchwała zmieniana, tj. uchwała nr ..., która jest uchwałą obowiązującą; 5. naruszenie art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa polegające na braku uzasadnienia prawnego zarzutu istotnego naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 27 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej; 6. naruszenie art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa polegające na braku uzasadnienia prawnego zarzutu sformułowanego jako "brak potrzeby i podstaw prawnych do ‘przepisywania’ aktów wyższej rangi". W odpowiedzi na skargę RIO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z póżn. zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrolą sądowoadministracyjną objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc badaniu w rozpoznawanej sprawie podlega, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy kwestii zgodności z prawem zakwestionowanych przez organ nadzoru uregulowań zawartych w wyżej cytowanej uchwale nr ... Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 18 marca 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie "Zasad przyznawania i rozliczania dotacji podmiotowych dla instytucji kultury, dla których organizatorem jest Samorząd Województwa Mazowieckiego". Badanie zgodności z prawem aktu organu nadzoru powinno uwzględniać zadania organu nadzoru .Organ ten z założenia stoi na straży przestrzegania prawa przez organy samorządu terytorialnego. Formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego powinien więc wskazać jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Są to elementy niezbędne rozstrzygnięcia nadzorczego, wynikające z art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te obligują bowiem organ nadzoru do zawarcia w swej uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega m.in. na wskazaniu właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu samorządu jest niezgodny oraz wykazanie, na czym polega i w czym wyraża się naruszenie prawa (vide: wyrok NSA z 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3142/01 i wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 191/07). Przestawionym wyżej wymogom odpowiada zaskarżona uchwała RIO. W ocenie Sądu uchwała organu nadzoru spełnia wymogi formalne i merytoryczne. Skarga Województwa Mazowieckiego jest zatem bezzasadna. W sprawie węzłowym zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy art. 18 pkt 7 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 12 i art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia przez Sejmik Województwa Mazowieckiego zakwestionowanej uchwały? Art. 18 pkt 7 ustawy o samorządzie województwa stanowi, iż do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy określanie zasad udzielania dotacji przedmiotowych i podmiotowych z budżetu województwa. Z kolei art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej określa, że organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji: podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów, celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, celowej na realizację wskazanych zadań i programów. W ocenie RIO, żaden z tych przepisów nie daje kompetencji organowi stanowiącemu województwa do podjęcia badanej uchwały. W ocenie Sądu, stanowisko powyższe należy uznać za uprawnione. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Należy wskazać, iż zawarty w rozdziale 3 Władze samorządu województwa art. 18 zawiera wyliczenie zadań, które należą do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. W ocenie Sądu, wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie sejmiku województwa, nie może być utożsamiane z kompetencjami, jedynie zaś kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej. Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, iż nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych (por. tezę wyroku WSA w Krakowie z 19.07.2005 r. III SA/Kr 318/05 z aprob. glosą Ł. Strutyńskiego, Samorząd Terytorialny Nr 9/2006, s. 64). Na konieczność rozróżniania obu tych pojęć pośrednio wskazuje także nazewnictwo aktów normatywnych dotyczących samorządu terytorialnego - por. np. ustawę z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz.198, z późn. zm.) czy ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, z późn. zm.). Podzielić zatem należy stanowisko organu nadzoru, iż Sejmik Województwa Mazowieckiego nie mógł, powołując się na dyspozycję art. 18 pkt 7 ustawy o samorządzie województwa, podjąć zakwestionowanej uchwały. Stanowisko organu nadzoru znajduje także wsparcie w konstytucyjnej zasadzie legalizmu działania organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że samorząd terytorialny zaliczyć należy do "władzy publicznej". Jego działania zatem muszą posiadać stosowne podstawy prawne, a kompetencji do działania uchwałodawczego organu stanowiącego województwa nie można w związku z tym domniemywać. Niewątpliwa jest również niezgodność § 3 ust. 5 załącznika do uchwały z art. 10 ust. 1 i art. 27 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art. 27 ust. 3 powołanej ustawy podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Stosownie do art. 10 ust. 1 w analizowanym przypadku organizatorem instytucji kultury jest samorząd województwa mazowieckiego będący podmiotem tworzącym samorządowe instytucje kultury. Z powyższym unormowaniami sprzeczne są zatem postanowienia § 3 ust. 5 załącznika do uchwały, w świetle których podziału łącznej wysokości dotacji podmiotowej określonej przez organizatora dla wszystkich instytucji kultury na dany rok budżetowy dokonuje departament nadzorujący wykonujący czynności wynikające ze sprawowanego przez Zarząd nadzoru nad instytucją kultury. Organ nadzoru zasadnie wskazał ponadto na niewykonalność zastosowania uchwały podjętej w dniu ... marca 2013 r. do dotacji udzielanych od 2012 roku. Zakaz działania prawa wstecz stanowi podstawową zasadę obowiązującą w państwach demokratycznych. Polega ona na tym, iż nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie normy prawnej. Zasada nie działania prawa wstecz jest zatem dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną do organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Mimo, iż nie została wyrażona wprost w Konstytucji stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość nie zaś przeszłość" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r. Nr 3 poz. 71). Przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, z późn. zm.) co prawda dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jednakże przełamanie fundamentalnej zasady prawnej nie działania prawa wstecz nie może stać w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Jak wskazuje się w literaturze, przepis ten podważa i poddaje w wątpliwość sens całej ustawy, istotę ogłaszania aktów normatywnych i starą rzymską, właśnie demokratyczną, zasadę - prawo nie działa wstecz. Taki przepis dewaluuje zasady ustawy, ponieważ przeczy istocie demokratycznego państwa prawnego, a nadto pozostaje w sprzeczności z Konstytucją, która nie przewiduje w żadnej sytuacji, wstecznego działania prawa (Prażmo-Nowomiejska R., Stobiecki E. Prawo miejscowe w III Rzeczypospolitej Polskiej. Radca Prawny nr 2001/6/6 - t.7). Zaznaczyć przy tym należy, iż, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie zachodził wyjątek określony w art. 5 wskazanej ustawy, dopuszczający możliwość działania prawa wstecz, nie istniała bowiem konieczność ochrony określonej wartości konstytucyjnej, która nakazywałaby dokonanie ingerencji w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości. Podobnie ocenić należy stanowisko RIO odnośnie § 3 ust. 3 oraz § 8 załącznika do uchwały. RIO zasadnie uznało, że przyjęte zapisy dotyczące sporządzenia planu finansowego oraz blokowania planowanych wydatków budżetu Województwa Mazowieckiego stanowią powielenie regulacji z art. 27 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 260 ustawy o finansach publicznych. Należy podkreślić, iż uchwała organu stanowiącego samorządu województwa regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Sąd pragnie ponadto zauważyć, iż żadną miarą oceny legalności zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały nie mogą być przykłady podobnych uchwał podejmowanych przez sejmiki innych województw. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.