V SA/Wa 1711/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia (...) lipca 2017 r. nr uchwały (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w części w sprawie zmian w budżecie gminy: uchyla zaskarżoną uchwałę. Przedmiotem skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga Gminy Mrozy (dalej: Skarżący) na uchwałę - akt z zakresu administracji publicznej - z dnia 18 lipca 2017 r. Nr 15.101.2017 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Warszawie, wydane w przedmiocie orzeczenia nieważności w części uchwały Nr XXXVIII/297/2017 Rady Miejskiej w Mrozach z dnia 12 maja 2017 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Mrozy na rok 2017. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Rada Miejska w Mrozach w dniu 12 maja 2017 r. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/297/2017 w sprawie zmian w budżecie Gminy Mrozy na rok 2017. Rada Miejska w Mrozach w przedmiotowej uchwale dokonała m.in. zmniejszenia pierwotnie zaplanowanych wydatków majątkowych budżetu w dziale 754, w rozdziale 75405, w § 6170 w wysokości 105.500,00 zł oraz zmniejszenia wydatków majątkowych z działu 926 z rozdziału 92604 § 4300 w wysokości 11.000,00 zł, a tym samym dokonała zwiększenia wydatków majątkowych do działu 754 w rozdziale 75404 § 6050 w wysokości 116.500,00 zł. W uzasadnieniu do uchwały wskazano cyt.: "dział 754, rozdz. 75405 zwiększa się wydatki ogółem o kwotę 116.500,00 zł, na zadanie "Opracowanie dokumentacji projektowo - kosztorysowej - budowa Komisariatu Policji w Mrozach". Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwałą Nr 13.89.2017 z dnia 19 czerwca 2017 r. postanowiło wszcząć postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną uchwały Nr XXXVIII/297/2017 Rady Miejskiej w Mrozach z dnia 12 maja 2017 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Mrozy na rok 2017 w części dotyczącej zaplanowanych w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa", rozdziale 75405 "Komendy powiatowe policji" w kwocie 116.500,00 zł, wydatków w § 6050 "Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 855 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 3 i ust. 4e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) oraz postanowiło wstrzymać wykonanie części uchwały tj. w zakresie wskazanych wydatków majątkowych. Kolegium RIO wezwało Radę Miejską Mrozy do naprawy we własnym zakresie nieprawidłowości określonych w § 1 w terminie do dnia 17 lipca 2017 r., poprzez usunięcie wydatków zaplanowanych w dziale 754, rozdziale 75405 w § 6050 w wysokości 116.500,00 zł, wskazując, iż w przypadku nieusunięcia przez Radę Miejską Mrozy nieprawidłowości w terminie określonym w uchwale, zostanie podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze w trybie art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W wyznaczonym terminie do Kolegium RIO nie wpłynęła uchwała Rady Miasta Mrozy naprawiająca wskazane przez Kolegium Izby nieprawidłowości. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło zatem o nieważności w części uchwały Nr XXXVI 11/297/2017 Rady Miejskiej w Mrozach z dnia 12 maja 2017 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Mrozy na rok 2017 tj. w zakresie przeniesienia wydatków budżetu w łącznej kwocie 116.500,00 zł: z działu 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa", rozdziale 75405 "Komendy powiatowe policji" § 6170 "Wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy na finansowanie lub dofinansowanie zadań inwestycyjnych" w wysokości 105.500,00 zł (zmniejszenie wydatków majątkowych), z działu 926 "Kultura fizyczna" z rozdziału 92604 "Instytucje kultury fizycznej" § 4300 "Zakup usług pozostałych" w wysokości 11.000,00 zł (zmniejszenie wydatków bieżących); do działu 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa", rozdziale 75405 "Komendy powiatowe policji" § 6050 "Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych" w wysokości 116.500,00 zł (zwiększenie wydatków majątkowych) z powodu istotnego naruszenia przepisów, tj. art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art. 13 ust. 3 i ust. 4e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Kolegium RIO ustaliło budżet Miasta i Gminy Mrozy w części, w której wystąpiły nieprawidłowości w sposób następujący w uchwale nr XXXVI 11/297/2017 Rady Miejskiej w Mrozach z dnia 12 maja 2017 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Mrozy na rok 2017: - zmniejsza się wydatki budżetowe w wysokości 116.500 zł w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa" w rozdziale 75405 "Komendy powiatowe policji" § 6050 "Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych", - zwiększa się wydatki budżetowe w wysokości 116.500 zł w dziale 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa" w rozdziale 75405 "Komendy wojewódzkie policji" § 6170 "Wpłaty jednostek na państwowy fundusz celowy na finansowanie lub dofinansowanie zadań inwestycyjnych". Strona skarżąca zaskarżyła w całości wyżej wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez RIO, że Rada Miejska w Mrozach podejmując uchwałę z dnia 12 maja 2017 r. dopuściła się naruszenia przepisów art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w związku z przepisem art. 13 ust. 3 i 4e ustawy o policji, dokonując dotacji rzeczowej, mimo, że z treści przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o Policji jasno wynika, że cyt. "Jednostki samorządu terytorialnego, państwowe jednostki organizacyjne, stowarzyszenia, fundacje, banki oraz instytucje ubezpieczeniowe mogą uczestniczyć w pokrywaniu wydatków inwestycyjnych, modernizacyjnych lub remontowych oraz kosztów utrzymania i funkcjonowania jednostek organizacyjnych Policji, a także zakupu niezbędnych dla ich potrzeb towarów i usług", w związku z czym możliwe było uczynienie dotacji rzeczowej na rzecz Komisariatu Policji w Mrozach. Zarzucono również naruszenie § 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Wsparcia Policji poprzez przyjęcie przez RIO, że przedmiotowe rozporządzenie będzie miało pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą o Policji w kontekście hierarchii aktów prawnych obowiązujących w Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy to ustawa o Policji stoi wyżej w hierarchii, a ponadto przytoczone rozporządzenie ma charakter doprecyzowujący zasady funkcjonowania Funduszu Wsparcia Policji jako wsparcia finansowego i nie wyklucza tym samym możliwości dokonania na rzecz policji wsparcia rzeczowego. Gmina Mrozy w związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia, oraz o zwrot od RIO w Warszawie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ust. 7 p.p.s.a. kontrola przez sady administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Sąd stwierdził, że są one trafne, a w konsekwencji skarga jest zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, iż opisany powyżej przedmiotem sporu. Sporne w niniejszej sprawie jest, czy na podstawie obowiązujących przepisów możliwe jest dokonanie przez jednostkę samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t. ) darowizny rzeczowej w formie dotacji, to jest zapłaty za wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy Komisariatu Policji w Mrozach na podstawie porozumienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wskazuje, iż znane mu jest z urzędu, iż wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 1745/16) uchylił uchwałę Nr 9.112.2016 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, orzekającą nieważność w części uchwały Rady Miejskiej w Mrozach Nr XV/174/2016 z dnia 29 lutego 2016r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Mrozy na rok 2016. Wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II GSK 5532/16) oddalił skargę kasacyjną, złożoną na ten wyrok. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Związanie, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a. (tzw. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu) polega na związaniu wymienionych w nim podmiotów dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisanych prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, iż dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por.: J. Jagielski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 662). W przypadku wyroku uwzględniającego skargę ową "daną kwestię prawną" należy utożsamiać z oceną prawną, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a. W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (por.: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1929/09, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). Musi zostać wyrażona w orzeczeniu, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym orzeczeniu. Powinny mieć one postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z zakresu związania wyłączyć więc należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak również oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem dana kwestia nie była przedmiotem rozważań sądu i nie znalazła jednoznacznego wyrazu w pisemnym uzasadnieniu orzeczenia, to brak jest podstaw, aby w odniesieniu do niej uznać, że mogłaby w jakikolwiek sposób wiązać zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny (por. wyrok SN z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 106/01; wyroki NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10 oraz z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I GSK 143/13, dostępne tamże). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że istotą sporu na kanwie poprzedniej skargi Skarżącego była tożsama kwestia, a mianowicie - czy na podstawie obowiązujących przepisów możliwe jest dokonanie przez j.s.t. darowizny rzeczowej w formie dotacji to jest zapłaty za wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy Komisariatu Policji w Mrozach na podstawie porozumienia. Sądy administracyjne w cyt. wyrokach orzekły, że na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 355 z późn. zm.) istnieje możliwość wspierania policji poprzez dokonywanie zakupu różnego rodzaju towarów i usług. WSA wskazał, że ustawodawca nie stworzył tutaj katalogu zamkniętego, dlatego możliwe było zakupienie przez j.s.t. dokumentacji projektowo-kosztorysowej budowy komisariatu Policji w Mrozach i przekazanie jej, w formie darowizny rzeczowej, Policji. WSA stwierdził, że w sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa przez Stronę skarżącą, tj. art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 13 ust. 3 i 4e ustawy o Policji, który stanowi, iż stanowi, że środki finansowe uzyskane przez Policję w trybie i na warunkach określonych w ust. 3 i 4a na podstawie umów i porozumień zawartych przez wymienione w przepisie podmioty są przychodami poszczególnych wymienionych funduszy. Z powyższych względów uznając, że doszło przez organ nadzorczy do naruszenia prawa w postaci art. 13 ust. 3 ustawy o Policji, jak również art. 170 p.p.s.a , na zasadzie przepisu art. 148 p.p.s.a orzeczono, jak w sentencji wyroku.