V SA/Wa 1796/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... lipca 2017 r. nr ... w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. P. P. zawarł w skardze z dnia 31 sierpnia 2017 r. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na trudne do odwrócenia konsekwencje w postaci pozbawienia płynności finansowej prowadzonej przez P. działalności publicznej. Jednocześnie podniesiono, iż natychmiastowe wykonanie decyzji przyniosłoby trudne do oszacowania straty, zarówno materialne, społeczne, jak i wizerunkowe. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż na 2017 r. zaplanowano deficyt budżetowy Powiatu w wysokości 6.331.568 zł, który ma zostać pokryty z emisji obligacji komunalnych w wysokości 7,5 mln zł, którą przeprowadzić ma jeden z uprawnionych do emisji banków. Natychmiastowe wykonanie decyzji spowodowałoby powiększenie i tak znacznego już deficytu budżetowego, co skutkowałoby znacznym pogorszeniem się wskaźników finansowych Powiatu i w konsekwencji mogłoby skutkować wycofaniem się banku z emisji obligacji. Wskazano ponadto, iż ogólne zadłużenie Powiatu, które na koniec 2017 r. wyniesie 36.857.026 zł, również uległoby zwiększeniu, czego skutkiem byłoby pogorszenie wskaźnika planowanej łącznej kwoty spłaty zobowiązań. Powiat opisał również zawarte przez siebie umowy na realizację inwestycji, a następnie podniósł, iż niezrealizowanie tych umów skutkowałoby nieotrzymaniem środków finansowych z UE, wypłaceniem odszkodowań wykonawcom tych zadań i w rezultacie brak wykonania zadań. Następnie wskazano, iż Powiat ma do zrealizowania szereg zadań ustawowych, w tym oświatowych. W jego ocenie, kwota otrzymywanej subwencji oświatowej nie starcza na pokrycie wydatków przeznaczanych na oświatę. Wobec tego, w 2017 r. Powiat wyasygnuje z dochodów własnych ok. 3 mln zł na funkcjonowanie szkół i placówek oświatowych. Pozostałe otrzymywane subwencje tj. równoważąca i wyrównawcza są raczej symboliczne, gdyż wynoszą odpowiednio 236.998 zł i 109.758 zł na miesiąc i przeznaczone są na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinach zastępczych. Wskazano przy tym, iż dochody własne Powiatu stanowią tylko niecałe 15% budżetu. Do wniosku załączono m. in. uchwałę Rady P. w P. z dnia 4 sierpnia 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Powiatu Pilskiego na lata 2017-2027 wraz z załącznikami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny wniosku w powyższym świetle Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przedstawiona przez skarżącą stronę argumentacja sprowadza się do twierdzenia, iż z uwagi na zaplanowane wydatki Powiatu, dokonanie zwrotu należności określonej zaskarżona decyzją spowodowałoby trudne do odwrócenia konsekwencje w postaci pozbawienia płynności finansowej Powiatu, a także mogłoby wyrządzić mu szkody materialne, społeczne, jak i wizerunkowe. Wobec powyższych twierdzeń Powiatu zauważyć należy, iż okoliczności te nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione, w szczególności nie przedstawiono dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową Powiatu po stronie planowanych dochodów, jak również rezerw budżetowych (ogólnej i celowych). Skarżąca strona swoje wywody skoncentrowała wyłącznie wokół deficytu budżetowego i planowanych wydatków, natomiast w żaden sposób nie odniosła się do strony dochodów, zarówno tych planowanych, jak i osiąganych. Przypomnieć zatem należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa omawianej jednostki redakcyjnej wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej przez powiat jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego jaką jest powiat nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Mając powyższe na względzie, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art.61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej Powiatu pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych. Wnioskująca strona – reprezentowana zresztą przez profesjonalnego pełnomocnika – takiej uchwały nie przedstawiła. Wśród załączonych do skargi dokumentów znajduje się jedynie uchwała zmieniająca Wieloletnią Prognozę Finansową Powiatu wraz z załącznikami, która jednak nie obrazuje w sposób wystarczający sytuacji finansowej Powiatu, a co najważniejsze nie pozwalają na zbadanie poziomu rezerw budżetowych Powiatu, a tym samym nie pozwalają na ocenę tej sytuacji pod kątem spełnienia przesłanek odnoszących się do ochrony tymczasowej, których nie można mylić z przesłankami dotyczącymi instytucji prawa pomocy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto akcentuje się, iż podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., II FSK 498/12; z dnia 10 maja 2011 r., II FZ 106/11;z dnia 9 września 2011 r., II FSK 1501/11; z dnia 28 września 2011 r., I FZ 219/11 i z dnia 26 listopada 2007 r., II FZ 338/07). Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez autora wniosku "trudnych do oszacowania strat (zarówno materialnych, społecznych, jak i wizerunkowych)", czy też obaw o "niezrealizowanie umów", co jego zdaniem, "skutkowałoby nieotrzymaniem środków finansowych z UE" oraz "wypłaceniem odszkodowań wykonawcom tych zadań", warto przywołać stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 września 2017 r. o sygn. akt II GZ 662/17, zgodnie z którym, wskazywane w zażaleniu negatywne skutki wykonania decyzji, które zadaniem autora mogą doprowadzić do wstrzymania realizacji wykonywanych przez skarżącego wydatków inwestycyjnych, w tym przedsięwzięć dofinansowanych już środkami unijnymi, niemożność wypłaty wynagrodzeń pracownikom jednostek podległych skarżącemu, niewywiązanie się przez skarżącego z jego innych zobowiązań – nie zostały bliżej sprecyzowane w motywach wywiedzionego środka zaskarżenia, co ponownie prowadzi do wniosku, że tak przedstawione okoliczności mające uzasadnić wstrzymanie wykonania decyzji są gołosłowne – stanowią wyłącznie subiektywną, bo nie popartą wnikliwszą analizą, ocenę wpływu konieczności uiszczenia środków finansowych z budżetu Powiatu. Pogląd ten znajduje odpowiednie zastosowanie w realiach niniejszej sprawy. Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Sąd nie mógł również pominąć stanowiska Ministra Finansów wyrażonego w postanowieniu z dnia (...) października 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że sprawozdanie z wykonania budżetu Powiatu za II kwartały 2017 r. wskazuje, że dochody ogółem zostały wykonane w wysokości 77.368.337,90 zł, przy zaplanowanej na rok 2017 kwocie 147.692.045,00 zł, tj. w 52,4%, w tym dochody własne zostały wykonane w kwocie 26.011.681,94 zł, przy zaplanowanej na rok 2017 kwocie 52.551.060,00 zł, tj. w 49,5%. Natomiast wydatki ogółem zostały wykonane w kwocie 68.112.957,95 zł, przy zaplanowanych na rok 2017 w wysokości 154.023.613,00 zł, tj. w 44,2%. Wydatki majątkowe wykonano na kwotę 1.439.912,15 zł, zaś wydatki bieżące na kwotę 66.673.045,80 zł. Wynik operacyjny Powiatu – według danych sprawozdawczych na koniec II kwartału 2017 r. – to nadwyżka w wysokości 10.123.817,56 zł, przy zaplanowanej na 2017 r. kwocie 6.113.311,00 zł. Wskaźnik udziału nadwyżki operacyjnej w dochodach ogółem wynosi 0,13. Ponadto, jak wynika z analizy sytuacji finansowej jednostki za lata 2013-2016, w kolejnych latach uzyskiwała ona odpowiednio dodatni wynik operacyjny: 9.823 tys. zł, 7.053 tys. zł, 8.831 tys. zł i 4.768 tys. zł. Według danych na koniec II kwartału 2017 r., wynik finansowy został wykonany jako nadwyżka budżetowa w wysokości 9.255.379,95 zł, przy zaplanowanym na rok 2017 deficycie w kwocie 6.331.568,00 zł. Zdaniem organu, analiza danych za lata 2013-2016, wskazuje w zasadzie na spadek zadłużenia Powiatu w tym okresie - wskaźnik zadłużenia (udział zobowiązań w dochodach ogółem) w tych latach to odpowiednio: 24,6%, 23,5%, 25,4% i 23,2%. W ocenie Ministra Rozwoju i Finansów, zapłata przedmiotowego zobowiązania mieści się zatem w możliwościach płatniczych Powiatu. Powyższe informacje należało uwzględnić przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku, jednakże Sąd winien mieć możliwość ich zestawienia z twierdzeniami wnioskującej strony w tym zakresie, jak również porównania z dokumentami źródłowymi. Zatem wobec nieprzedstawienia przez Powiat dokumentów, o których była wyżej mowa, Sąd nie ma możliwości zweryfikowania informacji przedstawionych przez organ, co również uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku o ochronę tymczasową. W powyższym kontekście dodać również należy, iż w orzecznictwie akcentuje się, że wykonanie decyzji pociągającej za sobą konieczność uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma bowiem charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, uiszczona należność podlega zwrotowi. Podnosi się przy tym, iż rodzaj nałożonego obowiązku, nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne z natury rzeczy przecież odwracalnego. Stanowisko takie zostało przedstawione w postanowieniu NSA z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt. GZ 138/04, w którym dodatkowo wskazano, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, istnieje oczywista możliwość zwrotu nadpłaconych kwot. Z kolei w postanowieniu z dnia 7 października 2011 r. o sygn. akt II GSK 2001/11, NSA zauważył, iż każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Końcowo podnieść należy, iż Sąd podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez Powiat postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 3795/15, jednakże jak wynika z uzasadnienia do tego orzeczenia, Sąd ten dysponował "aktualną dokumentacją finansową Powiatu", pozwalającą na dokonanie oceny wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej w świetle przywołanych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa. Jak to już wyżej wskazano, sytuacja taka nie wystąpiła przy ocenie niniejszego wnioksu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.