V SA/Wa 1889/17

Starszy referendarz sądowy Anna Nasiłowska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku W. M. o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowego zwolnienia od kosztów sądowych poprzez zwolnienie od wpisu sądowego powyżej kwoty 1.000 zł w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw postanawia: - odmówić przyznania stronie skarżącej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. W. M., dalej: "Skarżący" albo "W." wystąpiło z wnioskiem, sporządzonym na urzędowym formularzu PPPr, o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym, poprzez zwolnienie od wpisu sądowego od skargi kasacyjnej powyżej kwoty 1000 zł. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo została przedstawiona sytuacja finansowa W. M. Wskazano, iż posiadane przez Województwo środki publiczne w całości przeznaczane są na wydatki i rozchody publiczne zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych i innych ustawach szczególnych. Wyjaśniono, iż w budżecie na rok 2017 przewidziano plan dochodów Województwa w wysokości 2.349.124.639 zł, plan wydatków w wysokości 2.143.856.430 zł oraz nadwyżkę budżetu w wysokości 205.268.209 zł, przeznaczoną w całości na spłatę długu. Według stanu na dzień 30 października 2017 roku plan po zmianach przewidywał dochody budżetu Województwa na 2017 rok w wysokości 2.662.128.749 zł oraz wydatki w kwocie 2.512.787.014 zł. Wyjaśniono również, że w 2014 roku Województwo, w obliczu planowanego deficytu, zmuszone było zaciągnąć pożyczkę długoterminową z budżetu państwa w wysokości 246.527.895 zł w związku z koniecznością spłaty zaległych rat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za lata 2013 - 2014. Otrzymana pożyczka z budżetu państwa generuje koszty jej obsługi - w 2017 roku na spłatę odsetek od pożyczki zaplanowano 7.395.837 zł. Województwo zobowiązane jest do spłaty w 2017 roku rat kredytów długoterminowych oraz do wykupu obligacji w wysokości zaplanowanej w łącznej kwocie 217.714.246 zł oraz odsetek od tych kredytów oraz obligacji. Kwota planu wydatków na płatność odsetek od długu Województwa w 2017 roku wynosi 51.113.493 zł. Środkami gromadzonymi na rachunku budżetu Województwa opłacane są na bieżąco wydatki związane z realizacją zadań własnych. W 2017 r. Województwo realizowało zadania związane z wdrażaniem programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z Unii Europejskiej, w związku z unijną perspektywą finansową na lata 2014-2020. Przypadające na 2017 rok obciążenie z tytułu wpłaty do budżetu państwa w łącznej kwocie 357.413.756 zł stanowi 17,1% planowanych na bieżący rok budżetowy dochodów podatkowych, stanowiących główne źródło dochodów własnych Województwa. Według sprawozdania Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji, według stanu na koniec III kwartału 2017 r. kwota długu Województwa Mazowieckiego wyniosła 1.413.558.354,69 zł. Według sprawozdania Rb-NDS o nadwyżce/deficycie za okres od początku roku do dnia 30 września 2017 r. planowane dochody Województwa na 2017 r. według stanu na dzień 30 września 2017 r. wynosiły 2.666.160.975 zł, a więc dług Województwa na koniec III kwartału 2017 roku stanowił 53% planowanych dochodów. Wartość środków trwałych wnioskodawcy (według bilansu na ostatni rok) wykazana na formularzu PPPr wyniosła 3.213.587.554,73 zł (wg bilansu jednostki budżetowej i samorządowego zakładu budżetowego za 2016 rok). Województwo wskazało, że posiada cztery rachunki bankowe, na których posiadało środki w wysokości: 447.693.174,48 zł, 5.276.620,08 zł, 223,46 zł oraz 20,71 zł. Przy piśmie z 10 stycznia 2018 r. Województwo nadesłało kopię uchwały budżetowej za rok 2018 wraz z załącznikami. Rozpoznając wniosek zważyć należało, co następuje. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że strona wnosząca do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki obowiązana jest do uiszczenia kosztów sądowych. Zgodnie bowiem z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") – strona ponosi koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. W myśl art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a., prawo pomocy w zakresie częściowym może być przyznane osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Określenie "gdy wykaże" oznacza, że to na wnoszącym o przyznanie prawa pomocy spoczywa ciężar dowodu, że znajduje się w sytuacji uprawniającej go do skorzystania z prawa pomocy. Zatem rozstrzygnięcie w tej kwestii będzie zależało od tego, co zostanie udowodnione przez wnioskodawcę. Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz.U. z 2017, poz. 2077). W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa powołanego przepisu wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych, jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Zatem, jednostka samorządu terytorialnego jaką jest województwo nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej została znacznie ograniczona. Wobec tego, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania posiadanych zgodnie z zaplanowanymi celami, dla oceny, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania prawa pomocy niezbędne jest zbadanie uchwały budżetowej województwa, w szczególności poziomu zaplanowanych rezerw budżetowych. W orzecznictwie podkreśla się, iż prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim podmiotom pozbawionym źródeł stałego dochodu i majątku, a także możliwości uzyskania środków na prowadzenie procesu z jakichkolwiek źródeł, nie może być zaś traktowane jako forma zabezpieczenia innych wydatków, uznawanych przez stronę za priorytetowe, a nie mających obiektywnie takiego charakteru (np. wydatków, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu, gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej); por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OZ 677/12 (dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w uchwale budżetowej na 2018 r. z dnia 19 grudnia 2017 r. nr 258/17 ustalono łączną kwotę planowanych dochodów budżetu W. M. na 2018 r. w wysokości 2.939.885.136 zł oraz łączną kwotę planowanych wydatków w wysokości 3.053.292.378 zł. Planowany deficyt budżetu na 2018 wyniesie 113.407.242 zł i zostanie sfinansowany wolnymi środkami w wysokości - 106.725.754 zł, kredytem długoterminowym na rynku zagranicznym w wysokości 2.942.540 zł, przychodami ze spłat pożyczek udzielonych z budżetu W. M. w wysokości 3.738.948 zł. Szacunkowa łączna kwota przychodów budżetu Województwa wynosi 640.464.702 zł i stanowią ją przychody z tytułu spłat pożyczek udzielonych z budżetu Województwa w latach ubiegłych, wolne środki w wysokości 106.725.754 zł, kredyt długoterminowy na rynku zagranicznym, spłata kredytu krótkoterminowego na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu. Ustalona łączna kwota rozchodów budżetu Województwa wynosi 527.057.460 zł. W budżecie – zgodnie z zapisami ustawy o finansach publicznych – została utworzona rezerwa ogólna w kwocie 22.000.000 zł. Ponadto zostały utworzone rezerwy celowe, w tym z przeznaczeniem na: 1. realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w kwocie 8.500.000 zł, 2. finansowanie lub współfinansowanie projektów własnych wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych realizowanych przy udziale środków pochodzących z Unii Europejskiej, N. Mechanizmu Finansowego i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, S.-P. Programu Współpracy w kwocie 96. 218.541 zł, 3. realizację zadań w trybie awaryjnym w kwocie 5.000.000 zł, 4. realizację zadań majątkowych wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz podmiotów leczniczych działających w formie spółek w kwocie 5.877.179 zł, 5. zwroty dotacji i płatności wykorzystanych w nadmiernej wysokości lub niezgodnie z przeznaczeniem wraz z innymi wydatkami ubocznymi w kwocie 3.000.000 zł, 6. zadania oświatowe oraz z zakresu edukacyjnej opieki wychowawczej w kwocie 4.000.000 zł, 7. wkłady własne w realizację projektów współfinansowanych ze źródeł zewnętrznych krajowych w kwocie 46.948.085 zł, 8. realizację projektów w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój w kwocie 952 zł, 9. zadania z zakresu upowszechniania kultury i dotacje dla instytucji kultury w kwocie 3.790.851 zł, 10. na skutki wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566) w kwocie 7.846.143 zł, 11. na projekty w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020 realizowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w kwocie 10.146.019 zł. W postanowieniu z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OZ 773/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rezerwa ogólna obejmuje środki przeznaczone z zasady na pokrycie wydatków nieprzewidzianych i nadzwyczajnych, przy czym ustawa o finansach publicznych nie precyzuje expressis verbis wymogów, określających charakter i rodzaj takich wydatków. Art. 173 ustawy o finansach publicznych stanowi jedynie, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe i rezerwa ogólna, a także określa ich procentowy udział w całości wydatków budżetu. Stąd należy przyjąć, że z rezerwy ogólnej można pokryć wydatki o różnym charakterze (por. E. Chojna-Duch "Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2002, s. 193). Zatem, środki z rezerwy ogólnej mogą być wykorzystane na pokrycie kosztów postępowania sądowego. W postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OZ 263/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wnosząc skargę jednostka samorządu terytorialnego powinna zabezpieczyć odpowiednie środki na prowadzenie postępowania sądowego lub też zwrócić się do odpowiedniego podmiotu o zabezpieczenie takich środków, np. poprzez ustanowienie funduszu celowego. NSA stwierdził, że nie podjęcie takich działań świadczy o niewystarczającym dbaniu o własne interesy, a Skarb Państwa, z którego środków pokrywany jest koszt udzielonej pomocy prawnej, nie może finansować jednostki samorządu terytorialnego w związku z jej zaniedbaniami. Prawo pomocy jest szczególną formą wsparcia dla podmiotów, które rzeczywiście w żaden sposób nie są w stanie ponieść kosztów postępowania sądowego. Wskazać należy, że niniejsza sprawa jest kolejnym postępowaniem sądowym wszczętym przez W. w związku ze składanymi wnioskami o stwierdzenie nadpłaty z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Pomimo zaskarżania wydawanych decyzji administracyjnych Województwo nie podjęło działań w celu zapewnienia środków pieniężnych w ramach uchwalanego budżetu, np. tworząc rezerwę na ewentualne koszty sądowe. W świetle zasad obowiązujących przy ocenie wniosków o zwolnienie od kosztów sądowych nie można uznać, że realizacja celów przewidzianych w budżecie na 2018 r., dla których wykonania utworzono 11 rezerw celowych może być traktowana priorytetowo wobec obowiązku ponoszenia kosztów postępowań sądowych wszczynanych przez Województwo. W postanowieniu z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 9/12) WSA w Warszawie orzekł, że jednostka samorządowa nawet będąc w trakcie realizacji licznych inwestycji, powinna uwzględnić w swoich wydatkach również konieczne środki finansowe pozwalające na jej uczestnictwo w postępowaniach sądowych wynikających z bieżącej działalności. Wskazać również należy, że z przedstawionego budżetu na 2018 r. wynika, że Województwo w poprzednich latach udzielało pożyczek innym podmiotom. Przychód budżetu z tytułu spłat pożyczek wyniesie 13.738.948 zł, w tym kwota 3.738.948 zł zostanie przeznaczona na sfinansowanie deficytu, a kwota 10.000.000 zł zostanie przeznaczona na ponowne udzielenie pożyczek z budżetu (uzasadnienie do uchwały budżetowej, k-39 akt sądowych). Ponadto, Województwo w budżecie na 2018 r. wykazało wolne środki w kwocie 106.725.754 zł, niewykorzystane w 2017 r., które to przychody zgodnie z planem budżetowym zostaną przeznaczone na pokrycie deficytu budżetowego. W świetle przedstawionych informacji stwierdzić należy, iż Województwo w sposób bardziej priorytetowy traktuje inne wydatki niż obowiązek uiszczenia wpisu sądowego, próbując przerzucić na Skarb Państwa jego koszty. Co więcej, niejako a priori zakłada zasadność zwolnienia od kosztów z uwagi na brak środków finansowych, który to brak motywuje jednocześnie koniecznością zaspokojenia innych zobowiązań. Stanowiska tego nie sposób zaaprobować. Skoro bowiem – co do zasady – jednostki samorządu terytorialnego nie są pozbawione źródeł dochodów, a tym samym nie są pozbawione środków finansowych, a co więcej mają możliwość kształtowania swoich budżetów, to pominięcie w planowaniu wydatków budżetowych kosztów postępowań sądowych, bądź ich marginalizacja, nie może usprawiedliwiać wniosku o pomoc ze strony państwa w sytuacji, gdy środki takie przeznaczają na spłatę zobowiązań niemających charakteru priorytetowego przed kosztami sądowymi. Wskazać także trzeba, iż Województwo posiadało w dniu złożenia wniosku tj. 24 listopada 2017 r. środki pieniężne na rachunkach bankowych w łącznej wysokości 452.970.038, 73 zł, w tym 447.693.174,48 zł (budżet województwa), 5.276.620,08 zł (PROW), 223,46 zł (dotacje m.st. Warszawy) oraz 20,71 zł (RPO). Wykazało również środki trwałe (wg bilansu jednostki budżetowej i samorządowego zakładu budżetowego za 2016 rok) o wartości 3.213.587.554,73 zł. Przypomnieć należy, że w 2014 r. Województwo zaciągnęło pożyczkę długoterminową z budżetu państwa w wysokości 246.527.895 zł w związku z koniecznością spłaty zaległych rat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za 2013 i 2014 r. W. w kolejnych wnioskach o przyznanie prawa pomocy przywołuje powołaną okoliczność wskazując, że ponosi wysokie koszty obsługi pożyczek, kredytów długoterminowych i obligacji. W ocenie rozpoznającego wniosek konieczność spłaty zadłużenia ze wskazanego tytułu nie może uzasadniać stałego zwalniania z obowiązku uczestniczenia strony w kosztach sądowych. Województwo opracowując projekty budżetu na kolejne lata powinno uwzględnić udział w postępowaniach sądowych oraz wydatki z tytułu kosztów sądowych. Powtórzyć należy, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd zgodnie z którym, instytucja prawa pomocy ma charakter wyjątkowy z tego przede wszystkim względu, iż wiąże się z przeniesieniem ciężaru ponoszenia wydatków w indywidualnej sprawie sądowej na inne podmioty, bowiem to z ich środków pochodzą dochody budżetu państwa, z których pokrywa się koszty postępowania sądowego w razie zwolnienia z obowiązku ich ponoszenia (por. postanowienie NSA z dnia 27 maja 2008 r. o sygn. akt II GZ 112/08, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1132/14). Z wyłożonych względów, na podstawie art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.