V SA/Wa 1897/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; oddala skargę Postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], którym zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę I. Sp. z o.o. w K. nieruchomości rolnych obejmujących działki oznaczone nr [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości G. gmina M. woj. [...], stanowiących własność G. W. i A. W. Postanowienie to Minister wydał w następującym stanie faktycznym: Spółka I. Polska Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych obejmujących działki oznaczone nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w miejscowości G. gm. M., woj. [...], stanowiących własność G. W. i A. W. Wskazując cel zakupu przedmiotowych nieruchomości w uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, iż obejmuje on prowadzenie działalności produkcji roślinnej i leśnictwa. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez spółkę I. Polska Sp. z o.o. w K. nieruchomości rolnych obejmujących działki oznaczone nr [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w miejscowościach G. gmina M., woj. [...], stanowiących własność G. W. i A. W. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego przez Urząd Miasta i Gminy M. objęte przedmiotowym wnioskiem działki położone są na terenach użytków rolnych z wykluczeniem zabudowy innej od zagrodowej, terenach lasów oraz terenach użytków rolnych do zalesiania. Wyjaśniono, iż wątpliwości organu w zakresie uwzględnienia wniosku wzbudziły m. in. nieprecyzyjne wyjaśnienia wnioskodawcy dotyczące planowanej na przedmiotowych gruntach działalności rolniczej (wskazano tutaj trzy odmienne możliwości zagospodarowania nieruchomości tj. uprawę warzyw, sadownictwo, hodowlę zwierząt). Podkreślono przy tym, iż z przedstawionych informacji wynika, iż wnioskodawca nie ma żadnego doświadczenia w prowadzeniu działalności rolniczej, natomiast wielokrotnie wcześniej spółka ta zwracała się już do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o pozwolenie na nabycie nieruchomości celem ich dalszego zbycia. W ustawowym terminie wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, iż brak doświadczenia w zakresie działalności rolniczej nie stanowi przeszkody do jej podjęcia na zakupionych nieruchomościach, natomiast dotychczasowe doświadczenie inwestycyjne wnioskodawcy winno pozostawać dla oceny sprawy bez znaczenia. Wskazano również, iż rozpoznając sprawę w ramach rozstrzygania w I instancji, organ pomimo wystąpienia o opinię samorządu rolniczego na temat nabycia nieruchomości przez wnioskodawcę pominął całkowicie ustalone w tym zakresie okoliczności. Odpowiadając na wezwanie organu rozpoznającego sprawę w ramach II instancji [...] Izba Rolnicza w K. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. po konsultacjach z mieszkańcami G. gm. M., wydała opinię negatywną co do przedmiotowego wniosku o nabycie nieruchomości rolnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podtrzymano wcześniejszą argumentację organu oraz odniesiono się do powoływanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów. Wyjaśniono m.in., iż [...] Izba Rolnicza po konsultacji z mieszkańcami G. wydała opinię negatywną co do przedmiotowego wniosku, tłumacząc swoje stanowisko, opinią miejscowej ludności oraz brakiem informacji na temat przyszłego użytkowania tych gruntów. Wskazano także, iż zgodnie z przepisami mającej w sprawie zastosowanie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowanie ustroju rolnego (Dz.U. nr 64, poz. 592), preferowanym nabywcą nieruchomości rolnej jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie, na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Zdaniem organu Spółka I. Sp. z o.o. nie spełnia tych warunków. Od postanowienia tego pełnomocnik cudzoziemca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zarzucił istotne naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80, 107 § 3 kpa), mające istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast w zakresie żądania przedmiotowego wniosku podtrzymał stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: p.p.s.a.. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając skargę z tego punktu widzenia Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 24 marca 1920r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.), dalej: ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw ten jest wyrażany w ramach współdziałania organów, na podstawie art. 106 k.p.a., w formie postanowienia (art. 1 ust. 1a ww. ustawy). Postanowienia art. 1 pkt 1 i ust. 1a powyższej ustawy nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Ponadto nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje, zgodnie z art. 1 ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, z zachowaniem przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości rolnej, należy przez to rozumieć nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Wracając zatem do zakresu orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie niniejszej, trzeba przypomnieć, iż jednolicie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zakres i przedmiot stanowiska organu współdziałającego ograniczony jest nie tylko przedmiotem sprawy administracyjnej ale także zakresem zadań organu współdziałającego ( por. wyrok NSA z 20 listopada 1997r., V S.A. 2699/96, ONSA 1998/4/123). Zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej ( t.j. z 2007r. Dz. U. Nr 65, poz. 437 ze zm.) zakresem działu rozwoju wsi objęte są m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne (art. 23 ustawy). Jak już wyżej wskazano Minister załatwiając sprawę kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. Rozstrzygnięcie to nie może być jednak dowolne, a ocena czy sprzeciw Ministra nie naruszył art. 7 k.p.a. wymaga w tym konkretnym wypadku zdefiniowania pojęcia interesu ogólnego. Winno to, zdaniem sądu, odbyć się z uwzględnieniem treści cyt. art. 23 ustawy o działach administracji rządowej. Z kolei zasady kształtowania ustroju rolnego, zgodnie z art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Jest też bezsporne, iż z art. 23 Konstytucji RP wynika, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, a art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazuje, iż za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikację rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Na podstawie ww. przepisów prawa oraz dokonanych przez organ ustaleń, trzeba uznać, iż nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawa materialnego, polegający na przyjęciu, że rolnik indywidualny zapewni racjonalną gospodarkę w większym stopniu niż przedsiębiorca w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnić tutaj należy, iż organ wbrew twierdzeniom skargi nie motywował swojego rozstrzygnięcia definitywnym stwierdzeniem, iż każdy cudzoziemiec będący przedsiębiorcą bez doświadczenia w zakresie rolnictwa nie może uzyskać zgody na nabycie nieruchomości rolnych na terytorium RP. Organ powołując się jedynie na zasadniczy cel określonego Konstytucją RP ustroju rolnego państwa uznał, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie daje rękojmi prawidłowego zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. W ocenie Sądu w świetle dokonanych przez organ ustaleń prezentowane tutaj przez organ stanowisko jest w pełni uzasadnione. Wskazać bowiem należy, iż planowany zakup przedmiotowych nieruchomości oddalonych od centrum K. zaledwie o kilkanaście kilometrów przez przedsiębiorcę posiadającego znaczne doświadczenie w obrocie nieruchomościami, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek doświadczenia w rolnictwie i to w ramach wykonania zawartych umów powierniczych ze sprzedającymi, mógł wzbudzić wątpliwości organu badającego wniosek co do rzeczywistego celu nabycia nieruchomości. Podkreślić tutaj należy, iż organ działając w ramach tzw. uznania administracyjnego zawsze jest zobowiązany do wyważenia interesu indywidualnego strony postępowania administracyjnego oraz interesu społecznego. Mając tak zdefiniowany interes społeczny organ uzupełniając informacje w toku postępowania odwoławczego (opinia [...] Izby Rolniczej oraz mieszkańców G.) organ nie naruszył granic uznania administracyjnego zgłaszając sprzeciw na nabycie ww. nieruchomości. Sąd nie uznał również za zasadne pozostałych zarzutów skargi – związanych z niewłaściwym prowadzeniem postępowania administracyjnego. Trzeba zauważyć, że naruszenie przepisów postępowania może prowadzić do uwzględnienia skargi – tylko w tym wypadku, jeśli były to uchybienia dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub jeśli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Strona nie zarzuca naruszeń prawa dających podstawy do wznowienia postępowania. Jeśli zaś chodzi o pozostałe naruszenia, to również, zdaniem sądu nie zostało wykazane, aby mogły mieć one wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 10 k.p.a. wskazać należy, iż faktem jest, że istotnie organ nie zastosował się w sprawie do treści tego przepisu. Jednakże w ocenie Sądu omawiane uchybienie organu w żaden sposób nie wpłynęło na uprawnienia strony w zakresie jej działania w sprawie. Przedstawione stanowisko wnioskodawcy oraz wskazane powyżej okoliczności sprawy w ocenie Sądu nie pozostawia wątpliwości co do możliwości oceny jakie są intencje i zamiary w odniesieniu do wykorzystania przedmiotowych nieruchomości. Wniosek oraz pisma strony nie pozostawiają także wątpliwości, co do stanowiska strony i tego, że przedsięwzięła ona wszelkie starania ażeby w pełni przedstawić swoje stanowisko oraz dowody na jego poparcie. Zdaniem Sądu twierdzenia zawarte w skardze, że skorzystanie z art. 10 k.p.a. przez organ pozwoliłoby na złożenie Wnioskodawcy dodatkowych dokumentów jest w zasadzie zarzutem określonym na potrzeby złożonej skargi. Podkreślić tutaj należy, iż materiał dowodowy w sprawie w toku postępowania przed organem II instancji uzupełniony został jedynie o te dokumenty, na których brak powoływał się Wnioskodawca we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy. Zgodnie bowiem z żądaniem strony organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy o opinię samorządu rolniczego oraz dokonał jej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W toku całego postępowania nic nie stało na przeszkodzie ażeby stanowisko strony przedstawić w dowolnej chwili w toku postępowania administracyjnego. Nie negując tego, że artykuł ten powinien mieć zastosowanie w sprawie administracyjnej Sąd uznał, że brak jego zastosowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd podziela tutaj ten nurt orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że brak zastosowania art. 10 K.p.a. nie musi być traktowany jako prowadzący do wzruszenia rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z 6 XI 2007 r. Sygn I OSK 152/06 Lex 417767, wyrok NSA z 6 XI 2007 r. I OSK 1474/06 Lex 41733, wyrok NSA z 16 X 2007 r. I OSK 1192/06 Lex 427561, wyrok NSA z 18 III 2008r. II OSK 250/07 Lex 529354) . Odnosząc się natomiast do zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wskazać należy, iż zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego odpowiada obowiązującym w tym zakresie regułom, w szczególności w ramach postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie zgłaszała żadnych konkretnych wniosków dowodowych, które nie zostałyby uwzględnione, zaś powoływane w skardze stanowisko rzekomego wpływu przez organ na ocenę sprawy przez [...] Izbę Rolniczą za pomocą sugestii zawartych w treści zapytania, jest w ocenie Sądu nieuzasadnione. Wyjaśnić tutaj należy, iż przedmiotowa Izba Rolnicza poprzedziła swoje stanowisko przeprowadzonymi z mieszkańcami G. konsultacjami. Wskazać także należy, iż wobec ewoluowania stanowiska Wnioskodawcy (od ogólnego stwierdzenia celu jako: "produkcji roślinnej i leśnictwa" – vide wniosek, poprzez: zamiar niesprecyzowanych upraw ekologicznych przy czym ich charakter określony miał zostać po zakupie nieruchomości – vide. pismo wnioskodawcy z 19 stycznia 2011 r., aż do: wzajemnie uzupełniających się rodzajów ekologicznej działalności rolniczej, które określone zostały przez Zarząd skarżącej spółki po przeanalizowaniu lokalnego rynku rolnego – vide wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), nie sposób uznać że Skarżąca nie miała możliwości powoływania wniosków dowodowych na okoliczność ustalenia jakie będzie przeznaczenie przedmiotowych gruntów. Reasumując, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając jako organ współdziałający zgodnie z art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej jest uprawniony, na podstawie art. 7 k.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Uwzględnienie, w ramach badania interesu społecznego wykazanych powyżej wątpliwości co do celu przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości nie narusza granic uznania administracyjnego. W sprawie nie naruszono również zarzucanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Wyjaśniono sprawę wystarczająco dla wydania rozstrzygnięcia, a strona ani w toku postępowania administracyjnego ani w skardze nie wskazała jakie dalsze dowody w sprawie należałoby przeprowadzić. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia postawionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa procesowego i materialnego. W ocenie Sądu sprawa została prawidłowo wyjaśniona a uzasadnienie postanowienia w jasny sposób wyjaśnia stanowisko organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.