V SA/Wa 19/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant spec. - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia kwoty indywidualnej dostaw 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata A. T., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego (dalej: "Prezes ARR") z dnia [...] grudnia 2011 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału) w sprawie cofnięcia kwoty indywidualnej dostaw. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. o numerze [...] Dyrektor Oddziału cofnął E. K. kwotę indywidualną dostaw w wysokości 38.469 kg o referencyjnej zawartości tłuszczu 37,584 g/kg. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 32 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 50), dalej: "ustawa o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych". Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż skarżący w roku kwotowym 2010/2011 nie wprowadził do obrotu mleka lub przetworów mlecznych w ramach posiadanej kwoty indywidualnej dostaw. W odwołaniu z dnia 7 września 2011 r. skarżący podniósł, że informował Dyrektora Oddziału o sytuacji panującej w jego gospodarstwie i przyczynach niemożliwości wywiązania się z dostaw w wysokości przyznanej kwoty, jednakże wyjaśnienia te okazały się dla organu niewystarczające. Do odwołania załączono m. in. kopię pisma z dnia 28 lipca 2011 r. skierowanego do Dyrektora Oddziału, a także załącznik do zaświadczenia lekarza weterynarii z dnia 7 września 2011 r. Pismem z dnia 29 września 2011 r. Dyrektor Oddziału zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie przedstawionego zaświadczenia lekarza weterynarii w zakresie numerów kolczyków krów dotkniętych problemem zdrowotnym, okresu leczenia krów, okresów karencji na mleko z powodu stosowanych leków, a także wyraźnego zaznaczenia czy nastąpiła konieczność eliminacji chorych krów ze stada. Nadto zwrócono się o wyjaśnienie powodów nierealizowania dostaw mleka do OSM w N. od lipca 2009 r. W odpowiedzi, pismem z dnia 28 listopada 2011 r. skarżący wyjaśnił, iż pomimo leczenia krów mleko zostało ocenione w II klasie, co spowodowało, że nie zostało skupione, zaś OSM wypowiedziała mu umowę. Wskazał również, iż nie otrzymał kredytu na zakup nowego stada, rozwój produkcji mleka oraz oddłużenie. Do pisma załączył kserokopię zaświadczenia urzędowego lekarza weterynarii z dnia 26 listopada 2011 r. oraz kserokopię zeszytu leczenia. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ARR zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. W uzasadnieniu podał, że z informacji zawartych w rejestrze producentów prowadzonym przez Dyrektora Oddziału wynika, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 31 marca 2011 r. skarżący nie sprzedawał mleka do podmiotu skupującego. Prezes ARR powołując się na art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych wyjaśnił, że w przypadku gdy producent nie wprowadził do obrotu w roku kwotowym mleka i przetworów mlecznych w ramach kwoty indywidualnej przysługującej temu producentowi na dzień 1 kwietnia danego roku kwotowego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji cofa, w drodze decyzji, kwotę indywidualną. Jednocześnie wskazał, iż przepis art. 72 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (‘’rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku’’) - (Dz. U. UE. L. 07.299.1) dalej: "rozporządzenie Rady Nr 1234/2007", wylicza sytuacje, kiedy zmniejszenie kwoty indywidualnej nie nastąpi. Są to przypadki siły wyższej oraz należycie uzasadnione przypadki mające tymczasowy wpływ na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy zauważył, że przypadki siły wyższej wyliczone zostały w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 030, 31.01.2009), dalej: "rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009". Są to między innymi śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub części tych zwierząt. Siłą wyższą jest zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia i niemożliwe do zapobieżenia. Wystąpienie siły wyższej powinno być stwierdzone przez uprawniony organ i szczegółowo udokumentowane. W ocenie Prezesa ARR przedstawione przez stronę okoliczności nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki do uwzględnienia odwołania. W szczególności organ zauważył, iż z dokumentów dotyczących leczenia krów w gospodarstwie skarżącego wynika, że w okresie od 2007 r. do października 2009 r. leczono 9 szt. krów i 2 szt. bydła młodego, w różnych terminach i z różną częstotliwością. Podkreślono przy tym, iż leczenie krów nie dotyczyło roku kwotowego będącego przedmiotem rozliczenia, zatem nie można mówić o działaniu siły wyższej. Wskazano również, iż spośród leczonych krów, 5 szt. przebywało w gospodarstwie skarżącego co najmniej do września 2011 r., pomimo zaleceń lekarza, co do eliminacji tych zwierząt ze stada. Organ podniósł nadto, iż starania o uzyskanie dofinansowania na zakup nowej obsady bydła nie mogą być wzięte pod uwagę, ze względu na fakt, iż przy rozliczaniu poprzedniego roku kwotowego 2009/2010 Dyrektor Oddziału wziął już pod uwagę tożsamą argumentację strony i nie dokonał wówczas zmniejszenia kwoty indywidualnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie zgodził się z decyzją Prezesa ARR. Podniósł, iż wprawdzie działanie siły wyższej nie wystąpiło w roku kwotowym będącym przedmiotem rozliczenia, jednakże rzutowało na następny rok kwotowy, bowiem zmusiło go do sprzedaży krów, zgodnie ze wskazaniami lekarza weterynarii. Wyjaśnił także, iż krowy faktycznie sprzedał, jednakże kupujący nie dokonał przemieszczenia krów do listopada 2011 r. Podtrzymał również wcześniejsze wyjaśnienia w zakresie braku dofinansowania na zakup stada podstawowego po likwidacji dotychczasowego. W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowo zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."). Wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci zaświadczenia wydanego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia 31 stycznia 2012 r. oraz z informacji wydanej przez Biuro Powiatowe Ośrodka Doradztwa Rolniczego w M. z dnia 11 czerwca 2013 r. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił dopuścić dowód z wyżej wymienionych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.); dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozważając w powyższym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 32 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, zgodnie z którym w przypadku, gdy producent nie wprowadzi do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ramach kwoty indywidualnej przysługującej temu producentowi na dzień 1 kwietnia danego roku kwotowego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji cofa w drodze decyzji, kwotę indywidualną. Oceniając sprawę w kontekście przywołanej powyżej normy prawnej (art. 32 ust. 2) należało brać pod uwagę dany rok kwotowy, a więc okres od 1 kwietnia do 31 marca i przysługującą w tym okresie producentowi kwotę indywidualną. Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że skarżący w roku kwotowym 2010/2011 nie sprzedawał mleka do podmiotu skupującego, a co za tym idzie nie wykorzystał w ogóle kwoty indywidualnej dostaw. Powyższe uzasadnia zastosowanie w sprawie przez organ wskazany powyżej art. 32 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 1234/2007, cofnięcie kwoty indywidualnej nie nastąpi w przypadku siły wyższej i w należycie uzasadnionych i uznanych przez właściwe organy przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego. Do przypadków tych w art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 zaliczono przykładowo, na co organ wskazał w zaskarżonej decyzji: śmierć rolnika, długookresową niezdolność rolnika do pracy, poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich, chorobę epizootyczną dotykającą wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt. Z powyższego wynika, że aby możliwe było odstąpienie od zastosowania sankcji przewidzianej w art. 32 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych muszą wystąpić zdarzenia, które można uznać za przypadki działania siły wyższej lub inne należycie uzasadnione i uznane przez właściwy organ okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, oraz zdarzenia te muszą mieć bezpośredni wpływ na zdolność produkcyjną danego producenta rolnego w roku kwotowym, który podlega rozliczeniu. W przedmiotowej sprawie skarżący powołał się na zły stan zdrowia zwierząt oraz sprzedaż zwierząt. Wyjaśnił także, że wyprodukowane mleko było pozaklasowe (II klasa) i nie nadawało się do sprzedaży do spółdzielni mleczarskiej. W ocenie Sądu, organy orzekające zasadnie uznały, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie mogą uzasadniać odstąpienia od sankcji w postaci cofnięcia kwoty indywidualnej dostaw. Siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia i zapobieżenia, a jej wystąpienie powinno być stwierdzone przez uprawniony do tego organ i szczegółowo udokumentowane, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Trafnie organ wskazał, że powołane przez skarżącego okoliczności nie dają podstaw do odstąpienia od zastosowania w sprawie art. 32 ust. 2 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Przedstawione przez skarżącego dokumenty dotyczące procesu leczenia zwierząt nie dotyczą tego roku kwotowego, który był przedmiotem rozliczenia. Nie można zatem przyjąć, że stado skarżącego zostało dotknięte zdarzeniem nagłym, którego nie można było przewidzieć. Słusznie organy przyjęły, że podnoszona przez producenta kwestia dotycząca stanu zdrowia krów nie może być uwzględniona jako siła wyższa w kolejnych okresach rozliczeniowych. Za uwzględnieniem skargi nie mogą przemawiać również argumenty skarżącego dotyczące nieuzyskania dofinansowania na zakup nowego stada, które zresztą były już przez organ brane pod uwagę w latach wcześniejszych. W tym miejscu warto przywołać ugruntowane już stanowisko w orzecznictwa sądowym w zakresie brania pod uwagę okoliczności, które przemawiają za wystąpieniem siły wyższej. W wyroku z dnia 8 lutego 2007 r. o sygn. akt II OSK 1555/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "nie każde zdarzenie, które można zaliczyć do wypadków losowych w ramach ryzyka gospodarczego przy prowadzeniu działalności rolniczej uzasadnia odstąpienie od zmniejszenia indywidualnej ilości referencyjnej (...) ...muszą to być zdarzenia nadzwyczajne, niemożliwe do przewidzenia, porównywalne do okoliczności wyliczonych w art. 40 ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003 (przepis ten - obowiązujący do 1.01.2010 r. zawiera porównywalny katalog okoliczności nadzwyczajnych). Przykładowo wskazać można, że w przepisie tym, jako przykład siły wyższej nie została wymieniona klęska żywiołowa, lecz "poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa". Ustawodawca kładzie, więc nacisk nie tylko na charakter okoliczności, które mogą wpłynąć na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego, lecz również na rozmiar skutków spowodowanych przez takie zdarzenia" (vide: LEX nr 338885; orzeczenie dostępne również w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem nie można było w sprawie stwierdzić takiego stanu, który nosiłby znamiona zdarzenia nagłego i niemożliwego do przewidzenia, a tym samym wypełniałby definicję działania siły wyższej, jak również nie zaistniały inne okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, to organy były obowiązane zastosować wobec producenta sankcje w postaci cofnięcia kwoty indywidualnej dostaw. Powyższej oceny nie mogło również zmienić przeprowadzenie dowodu z przedstawionych na rozprawie dokumentów. Wskazać należy, iż noszą one datę późniejszą, niż zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia i nie mają znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Nie zasługują również na uwzględnienia zarzuty natury procesowej. Działające w sprawie organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, ustaliły stan faktyczny i dokonały jego oceny z perspektywy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolności. Zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na prowadzone postanowienie. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą aktów. Mając zatem na uwadze powyższą ocenę strony formalnej postępowania, nie można było uwzględnić w szczególności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, iż zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, LEX nr 1286271; orzeczenie dostępne również w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się także, iż naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1142/11, LEX nr 1270072; orzeczenie dostępne również w internetowej bazie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie doszło wprawdzie do zaniechania zawiadomienia strony o zebranym w sprawie materiale dowodowym przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, jednakże wada ta nie może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, czy też za naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania. Podnieść należy, iż skarżący nie został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, skutecznie skorzystał ze środka odwoławczego, zaś złożone przez niego wyjaśnienia były brane pod uwagę w postępowaniu odwoławczym. Zauważyć także trzeba, iż nie wskazuje on na dalszych etapach postępowania administracyjnego, jak również składając skargę do sądu administracyjnego, jakie dowody (wnioski dowodowe) były na tyle istotne, że ich pominięcie miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji o cofnięciu kwoty indywidualnej dostaw, zaś podnoszone przez stronę w odwołaniu i skardze okoliczności nie prowadzą do zmiany zajętego stanowiska. Zatem zarzuty w tym zakresie nie mogły znaleźć oparcia w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Wobec ustalenia, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, należało uznać że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzec jak w punkcie 1 wyroku. Sąd przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, opierając się na przepisie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku.