V SA/Wa 192/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant - Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości; oddala skargę Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje własne postanowienie z [...] października 2009 r., którym nie zgłosił sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca W. B. nieruchomości rolnych stanowiących działki nr [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, oraz zgłosił sprzeciw na wydanie wspomnianemu cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiących działki nr [...],[...]i [...] położonych w miejscowości K., stanowiących własność J. B. Postanowienie to Minister wydał w następującym stanie faktycznym: W. B. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w miejscowości K., stanowiących w całości własność J. B. Wnioskodawca wniosek uzasadnił tym, że na nieruchomości zamierza mieszkać i prowadzić atelier oraz docelowo urządzić na niej również muzeum [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w sprawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, że W. B. na terenie Polski zajmuje się działalnością [...] i [...]. Na nabytych działkach zamierza zorganizować muzeum [...]. Wspomniane nieruchomości zostaną przez niego nabyte w formie dwóch umów cywilnoprawnych, z których jedna obejmie działki nr [...],[...],[...] o powierzchni [...] ha a druga działki nr [...],[...],[...] o powierzchni [...] ha. Z pisma Wójta Gminy D. z [...] marca 2009 r. wynika, że działki nr [...],[...] i [...] położone są na terenach produkcji rolnej, łąk, pastwisk oraz nieużytków stanowiąc grunty orne klasy V i VI oraz pastwiska klasy IV i rowy. Minister wskazał, że nie wyraża sprzeciwu na nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców jedynie wówczas gdy prowadzić na nich będą racjonalną gospodarkę rolną, biorąc zaś pod uwagę to, że cudzoziemiec nie zamierza wykorzystywać nabywanych gruntów rolnych zgodnie z ich rolnym charakterem istnieje konieczność zgłoszenia sprzeciwu na nabycie działek o nr [...],[...],[...]. Minister stwierdził ponadto, że pozostałe działki nr [...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej, usług nieuciążliwych, produkcji rolnej oraz drogi publicznej. Działki te zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy mają służyć zaspokojeniu jego potrzeb życiowych. Minister uznał, iż za uwzględnieniem wniosku w tej części przemawia okoliczność, że wnioskodawca mieszka na terenie Polski na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, a prowadząc działalność [...] pozyskał wielu znajomych, aktywnie uczestniczy także w życiu lokalnej społeczności, co przemawia za tym, że istnieją więzi łączące go z Polską. W związku z treścią postanowienia cudzoziemiec zastąpiony przez pełnomocnika, zwrócił się o ponowne rozpoznanie jego wniosku w części w jakiej Minister zgłosił sprzeciw przeciwko nabyciu przez niego trzech działek rolnych o powierzchni [...] ha. Pełnomocnik zarzucił, że postanowienie nie odpowiada prawu, jako, że już we wniosku przedstawiono, że przedmiotowa nieruchomość rozumiana jako całość wykorzystywana będzie na potrzeby własne wnioskodawcy, przede wszystkim na cele mieszkaniowe oraz atelier, z tym że wnioskodawca zamierza wykorzystywać nabywaną nieruchomość zgodnie z jej rolniczym charakterem. W tym celu cudzoziemiec został zarejestrowany w ewidencji producentów i nadano mu numer identyfikacyjny [...] na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz.U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 z późn zm.). Okoliczność ta była wyjaśniana również w późniejszych pismach kierowanych do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w których przedstawiano, że co najmniej do czasu zgromadzenia środków i kapitału ludzkiego przedmiotowa nieruchomość będzie wykorzystywana w dalszym ciągu jako nieruchomość rolna i dotyczy to również części nieruchomości niewykorzystanej na cele muzeum. Jeśli zaś uwarunkowania prawne lub faktyczne nie pozwolą na urządzenie muzeum nieruchomość będzie wykorzystywana rolniczo przez wnioskodawcę jak dotychczas. W związku z tym konieczne dla racjonalnej gospodarki rolnej jest ażeby powierzchnia nieruchomości była odpowiednia. W ocenie pełnomocnika zajęte przez Ministra stanowisko w sprawie wynika z błędnej oceny zamierzeń wnioskodawcy w odniesieniu do nieruchomości w sytuacji, w której Minister powinien ocenić intencje cudzoziemca w tej kwestii. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] listopada 1009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Minister wskazał, że na mocy ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U 141, poz. 943 z późn. zm) oraz ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ma ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Przedmiotem postępowania są nieruchomości rolne, które według danych z ewidencji gruntów stanowią grunty orne klasy V, VI, pastwiska klasy IV, grunty klasy IV, V oraz rowy. Minister wskazał, że działając w oparciu o przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców uznał, że biorąc pod uwagę działalność cudzoziemca i oceniając, że istnieją więzi łączące go z Polską możliwe było nie zgłaszanie sprzeciwu co do nieruchomości, które miałyby służyć zaspokojeniu potrzeb życiowych wnioskodawcy. Zgodnie z treścią art. 1a pkt 5 wspomnianej ustawy powierzchnia takich nieruchomości nie może przekroczyć [...] ha zatem trzy działki, których powierzchnia ma [...] ha spełniają te wymogi. Jeśli jednak chodzi o pozostałe działki rolne, sprzeczny z interesem rolnictwa a tym samym z interesem społecznym, który może być rozważany w związku z treścią art. 7 kpa poprzez odwołanie się do ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, jest docelowy zamiar cudzoziemca o wykorzystywaniu działek nr. [...],[...],[...] na potrzeby sztuki [...]. Minister wskazał, że z oświadczeń wnioskodawcy należy wywnioskować, że zamierza on wykorzystywać przedmiotową nieruchomość rolną w charakterze rolniczym krótkotrwale jedynie do czasu zakończenia prac organizacyjnych koniecznych do uruchomienia zamierzonego przedsięwzięcia o charakterze muzealnym. Okoliczność ta była powodem, dla którego konieczne stało się zgłoszenie sprzeciwu co do nabycia własności wspomnianych trzech działek. Od postanowienia tego pełnomocnik cudzoziemca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie, w którym Minister utrzymał w mocy swoje własne postanowienie w zakresie wyrażenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez skarżącego ( działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie : – art. 1a ust. 1 ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z późn. zm.) poprzez naruszenie ustawowych przesłanek, których spełnienie pozwala na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, – art. 1a ust. 5 ustawy poprzez przyjęcie, że powierzchnia działek nie jest uzasadniona rzeczywistymi potrzebami wynikającymi z charakteru wykonywanej działalności i nieuzasadniona potrzebami strony, – art. 7 i 77 ustawy K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków potrzebnych do wyjaśnienia sprawy, oraz wydanie postanowienia z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, – naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia, w zakresie podstawy faktycznej i prawnej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w toku postępowania, w tym w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący podkreślił, że wnioskodawca zamierza wykorzystywać wspomnianą nieruchomość przede wszystkim na potrzeby mieszkaniowe oraz atelier. Tym niemniej biorąc pod uwagę rolny charakter nieruchomości zamierza on wspomnianą nieruchomość wykorzystywać rolniczo. W tym celu uzyskał wpis do ewidencji producentów rolnych. Wnioskodawca miał zamiar urządzić muzeum sztuki [...], w którym umieszczane byłyby również jego prace. Do momentu urządzenia tych obiektów nieruchomość w dalszym ciągu byłaby wykorzystywana jako rolna a po tym fakcie ta jej część, która byłaby zbędna na cele muzealne. To powoduje, że dla racjonalnego, prawidłowego jej wykorzystywania konieczne jest dysponowanie całą nieruchomością, której dotyczył wniosek bez ograniczania powierzchni. Niezależnie od tego skarżący podkreślił, że skoro zamiar sposobu korzystania z nieruchomości budzi zastrzeżenia organu, to wnioskodawca składa deklarację, że zrezygnuje z zamiaru urządzenia zamierzonego przedsięwzięcia i będzie wykorzystywał wspomnianą nieruchomość wyłącznie rolniczo. Wprawdzie organ nie znał tego stanowiska ale ma możliwość jego uwzględnienia w ramach zastosowania art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. Ponadto gdyby Minister nie uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 10 § 1 K.p.a wnioskodawca miałby możliwość wypowiedzieć się w tej kwestii. Wszystkie te okoliczności dowodzą naruszenia treści powołanych w skardze przepisów prawa i dowodzą, że postanowienie jest nieprawidłowe. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę odnosząc się do argumentów skarżącego, w tym do możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie są one trafne. Przede wszystkim należy stwierdzić, że stanowisko cudzoziemca poczynając od wniosku poprzez pisma procesowe składane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ulegało zmianie aż do skargi, w której zadeklarował on w przyszłości wyłączne wykorzystywanie nieruchomości rolnej na cele rolnicze. Stanowisko cudzoziemca wyrażało się w toku całego postępowania w tym, że trzy działki o pow. [...] ha, miały być wykorzystywane na cele mieszkalne i atelier cudzoziemca, pozostałe zaś działki nr [...],[...] i [...] o pow. [...] ha na cele muzealne [...]. Jak ustalono cudzoziemiec prowadzi na podstawie stosownego wpisu działalność gospodarczą (jak wynika z wniosku - na terenie całej Polski) oraz posiada zezwolenie na zamieszkanie na pobyt na czas oznaczony co powoduje, że istnieją więzi potwierdzające jego związek z Rzeczpospolitą Polską. Spełnienie tych warunków zgodnie z treścią art. 1a ust 1 ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ( t.j. Dz. U. 167 z 2004 r. poz. 1758), wymagane jest m.in. do wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Zamiar wykorzystywania trzech działek o nr [...],[...] i [...] o pow. [...] ha , na wspomniane cele mieszkaniowe i atelier ze względu na przeznaczenie działek w planach zagospodarowania przestrzennego, jako nie stojący w kolizji z interesem rolnictwa polegającym na ochronie gruntów rolnych, został uznany przez Ministra za zgodny z interesem zarówno cudzoziemca jak i względami społecznymi. Zaznaczenia wymaga, że pozostałe działki o pow. ponad [...] ha , które zgodnie z istniejącym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D., którego wypis znajduje się przy piśmie Wójta Gminy z [...] marca 2009 r. stanowi, że działki te o nr [...],[...] i [...] znajdują się w granicach grunty rolne (RO - 1), łąki, pastwiska, nieużytki bez zabudowy (RZ). Z ponawianych przez cudzoziemca oświadczeń zawartych w pismach z [...] lipca 2009 r. i z [...] września 2009 r. wynika, że cudzoziemiec podjął wszelkie starania, ażeby na działkach tych zorganizować muzeum [...], w tym własnych, których rozmiary nakazują sytuowanie ich w plenerze. W piśmie z [...] lipca 2009 r. cudzoziemiec poinformował, że " realizacja zamierzonego celu wymaga poświęcenia i dużego zaangażowania, jednak jest zdeterminowany, aby dążenie to zrealizować. Artykuły prasowe załączone do wniosku świadczą, iż podejmowane są kroki mające na celu przygotowanie skutecznego wykonania zakładanych dążeń." Wnioskodawca zastrzega przy tym, że do czasu zorganizowania wspomnianego przedsięwzięcia zamierza wykorzystywać wspomniane działki rolniczo jak również wówczas gdy ono się nie powiedzie. W piśmie z [...] września 2009 r. informuje ponownie, że gdyby jego zamiar się nie powiódł będzie wspomniane działki wykorzystywał na działalność rolniczą tak jak dotychczas powołując się na to, że uzyskał wpis do ewidencji producentów rolnych. Jak wynika ze złożonego zaświadczenia uzyskanego na podstawie art. 13 ust 2. ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, dotyczącego tego wpisu, wpisu do ewidencji dokonano [...] marca 2009 r. Charakterystyczne jest to, że uzasadniając niezbędność zakupu działek o powierzchni [...] ha na cele racjonalnego i celowego jej wykorzystywania "do czasu uzyskania prawnej możliwości wykorzystania nieruchomości na cele muzeum [...]", cudzoziemiec uzasadnia to głównie możliwością eksponowania [...] ze względu na ich rozmiary a z pisma należy wnioskować, że wspomniane działki w całości są niezbędne dla celów ekspozycyjnych. Przedstawione stanowisko cudzoziemca w ocenie Sądu nie pozostawia wątpliwości co do możliwości oceny jakie są jego intencje i zamiary w odniesieniu do wykorzystywania nieruchomości. Cudzoziemiec, który prowadzi na terenie Polski działalność artystyczną - [...], nie ukrywa, że jego celem, do którego będzie dążył z pełną determinacją, jest zorganizowanie na spornych działkach muzeum [...]. Wprawdzie zastrzega się, że może z przyczyn od niego niezależnych do tego nie dojść, ale podjęcie działań w tym kierunku opisywanych w artykułach prasowych wskazuje jego zdaniem na zaawansowanie tych starań w poważnym stopniu. Sąd jest świadom tego, że jest oczywiste przy tym, że artykuły prasowe, na które powołuje się cudzoziemiec, nie stanowią podstawy do tej działalności, która musi być zgodna z prawem ale bez wątpienia tworzą przyjazny grunt wspierający te działania. W ocenie Sądu stanowisko cudzoziemca było czytelne zatem organ miał prawo przyjąć, że rzeczywistym zamiarem cudzoziemca w przyszłości, nie będzie rolnicze wykorzystywanie spornych działek. O wykorzystywaniu nieruchomości nie przesądza to, że cudzoziemiec uzyskał wpis do ewidencji producentów, ponieważ wpis ten umożliwia jedynie pewne działania, w tym możliwość ubiegania się o dopłaty ale nie rodzi żadnych szczególnych obowiązków. Zgodnie z treścią art. 1a ust. 3 ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, wniosek o wydanie zezwolenia powinien m.in. zawierać informację o celu i możliwości nabycia nieruchomości. Jak już wyjaśniono cudzoziemiec cel ten określił, zaś zadaniem organu było dokonanie oceny wspomnianej deklaracji z punktu widzenia zadań należących do Ministra. Z art. 1a ust 6 ustawy z 20 marca 1920 r. wynika, że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 64, poz.592). Treść art. 1 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych, zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił cele wnioskodawcy w odniesieniu do spornych działek rolnych. Faktem jest, że istotnie organ nie zastosował w sprawie art. 10 K.p.a ale treść skargi poza postawieniem w sposób formalny tego zarzutu, w żaden sposób nie wskazuje w jaki sposób wpłynęło to lub mogło wpłynąć na uprawnienia strony w zakresie jej działania w sprawie. Wniosek oraz pisma strony nie pozostawiają wątpliwości, co do stanowiska strony i tego, że przedsięwzięła ona wszelkie starania ażeby w pełni przedstawić swoje stanowisko oraz dowody na jego poparcie. Zamiar cudzoziemca i jego intencje w odniesieniu do nieruchomości zostały właściwie odczytane. Twierdzenia zawarte w skardze, że skorzystanie z tego artykułu przez organ pozwoliłoby na złożenie oświadczenia, że cudzoziemiec zrezygnuje z chęci prowadzenia działalności wystawienniczej jest gołosłowne i zdaniem Sądu jest wynikiem treści zaskarżonego postanowienia. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie ażeby stanowisko to przedstawić w dowolnej chwili w toku postępowania administracyjnego. Nie negując tego, że artykuł ten powinien mieć zastosowanie w sprawie administracyjnej Sąd uznał, że brak jego zastosowania nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd podziela tutaj ten nurt orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, że brak zastosowania art. 10 K.p.a. nie musi być traktowany jako prowadzący do wzruszenia rozstrzygnięcia ( np. wyrok NSA z 6 XI 2007 r. Sygn I OSK 152/06 Lex 417767, wyrok NSA z 6 XI 2007 r. I OSK 1474/06 Lex 41733, wyrok NSA z 16 X 2007 r. I OSK 1192/06 Lex 427561, wyrok NSA z 18 III 2008r. II OSK 250/07 Lex 529354) . Jeśli chodzi o możliwość zastosowania przez organ treści art. 54 § 3 p.p.s.a. to skorzystanie z niego leży w gestii organu, co zostało wyjaśnione w odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia postawionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisach prawa procesowego i materialnego. W ocenie Sądu sprawa została prawidłowo wyjaśniona a uzasadnienie postanowienia w jasny sposób wyjaśnia stanowisko organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.