V SA/Wa 1999/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Andrzej Kania (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. M. na uchwałę Rady Miasta O. M. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie uchwalenia uchwały budżetowej na 2019 rok postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić T. M. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod poz. [...], dnia [...] października 2019 r. Rada Miasta w O. w dniu ... grudnia 2018 r., przyjęła uchwałę budżetową na 2019 r., nr (....). Skargę na tę uchwałę wniósł T. M., zaskarżając ją w części dotyczącej § 1 ust. 2, w której ustala się wydatki w łącznej kwocie 136.639.850,58 zł w tym zaskarżył kwotę 651.500,00 zł ujętą w planie wydatków, złącznik nr 3 do uchwały, w Dziale 700 Gospodarka Mieszkaniowa, Rozdział 70095, Pozostała działalność, w Paragrafie 4270 Zakup usług remontowych na kwotę 651.500,00 zł (fundusz remontowy budynków komunalnych, fundusz remontowy innych wspólnot, fundusz remontowy TBS wspólnot). W uzasadnieniu skargi stwierdził, że po stronie dochodów uchwalono kwotę 117.952.714,58 zł, gdzie między innymi zaplanowano dochody z czynszów uzyskiwanych z najmu lokali stanowiących mieszkaniowy zasób gminy – 1 585 000 zł. Tymczasem po stronie wydatków w dziale 700 – Gospodarka mieszkaniowa w Rozdziale 70095, Paragrafie 4270 zaplanowano zakup usług remontowych – 651.500,00 zł oraz w Paragrafie 4300 Zakup usług pozostałych wydatki na kwotę 1.625.000,00 zł co daje łączną kwotę 2.276.500,00 zł. W ocenie skarżącego różnica między przychodami, a wydatkami zostanie sfinansowania z dochodów własnych miasta, tj. z podatków mieszkańców. Dla uzasadnienia naruszenia interesu prawnego skarżący wyjaśnił, że miasto wydając środki finansowe na dopłatę do funduszu remontowego zasobów mieszkaniowych, ogranicza natomiast zakres oczekiwanego przez mieszkańców remontu infrastruktury technicznej miasta (chodników i ulic), do którego jest zobowiązane. W odpowiedzi na skargę wniesiono o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2019 poz. 506 ze zm.), dalej: u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści powyższego przepisu wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu (wyrok NSA z dnia z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12). Kwestia interpretacji interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02), zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną). Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Analogiczne stanowisko było podstawą wyroków sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09 oraz wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była uchwała budżetowa, a więc akt, który ze swej istoty, jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego, nie kreuje żadnych uprawnień czy też zobowiązań po stronie osób trzecich (tak wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17). Jak stanowi art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.) ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych dochody oraz przychody - stanowią prognozy ich wielkości, natomiast wydatki oraz łączne rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit. Ponadto, w myśl art. 51 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich, ani roszczeń tych osób wobec państwa. Przepis ten stosuje się, z mocy art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych odpowiednio do jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że określone zapisy uchwały budżetowej mają znaczenie jedynie w zakresie planowania finansowego dotyczącej jej jednostki samorządu terytorialnego i nie przesądzają realizacji przewidzianej w niej inwestycji. W tym zakresie bowiem jej wykonanie, podlega właściwym regulacjom administracyjnym, które mogą być kwestionowane i podlegać kontroli w odmiennym trybie. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o uchylenie uchwały budżetowej z uwagi na wysokość przewidzianych w dziale Gospodarka mieszkaniowa środków na zakup usług remontowych co w ocenie skarżącego wpłynie na zakres remontów infrastruktury technicznej miasta. W tym zakresie nie sposób jednak stwierdzić naruszenie jego interesu prawnego. Brak jest bowiem związku pomiędzy uchwaleniem planu finansowego gminy, a sferą prawem chronionych uprawnień i interesów skarżącego, regulowaną przez określony przepis prawa materialnego. Zaskarżona uchwała nie nakłada też na skarżącego jakichkolwiek obowiązków. Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, uchwała budżetowa jest aktem, który zabezpiecza jedynie (w znaczeniu nieprzekraczalnego limitu), w określonym w niej zakresie, środki na realizację inwestycji, której przeprowadzenie odbywa się w odmiennym trybie. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Zawarte natomiast w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, jak np. w infrastruktury (dróg i chodników), nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania zarządzeń w takich sprawach. Należy więc przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym nie istnieje interes prawny uzasadniający rozpoznanie skargi. W ocenie Sądu, okoliczności, na które powołuje się skarżący, uzasadniając swoją legitymację procesową, należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. W niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego wpływu przedmiotu sprawy na sferę prawną skarżącego, co nie pozwala na uznanie go za stronę. Skarżący w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie legitymuje się zindywidualizowanym bezpośrednim interesem prawnym. Nie powołuje się na konkretny przepis prawa materialnego, z którego mógłby wywodzić naruszenie konkretnego prawa, czy nałożonego obowiązku. Fakt, iż skarżący zamieszkuje na terenie gminy i jest członkiem wspólnoty samorządowej, również nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że posiada legitymację procesową. Za niewystarczające do przyjęcia odmiennej oceny uznać należy również samo niezadowolenie z treści uchwały budżetowej, odmiennej od oczekiwań skarżącego. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a., odrzucił skargę. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącemu kwotę 300 zł, uiszczoną przez niego tytułem wpisu od skargi.