V SA/Wa 2011/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Marek Krawczak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r.; 2) zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "spółka") jest postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "Prezes Zarządu PFRON" lub "organ) z [...] września 2019 r. nr [...]; [...] utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z 22 maja 2019 r. organ poinformował stronę, że wyliczona przez nią wysokość przysługującego miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnionej osoby niepełnosprawnej za marzec 2019 r. oraz kwota dofinansowania wyliczona przez organ różnią się. Przyczyną rozbieżności w wyliczonej kwocie były posiadane przez organ informacje pozwalające stwierdzić, że nie został spełniony warunek efektu zachęty przy zatrudnieniu pracowników. Strona została również pouczona o możliwości złożenia w terminie 14 dni od daty otrzymania informacji wniosku do Prezesa Zarządu PFRON o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania. Powyższa informacja została wysłana na adres pełnomocnika strony – [...] [...] ([...] – [...] [...], ul. [...]), który został wskazany przez stronę w systemie [...] jako adres do doręczeń. 3 czerwca 2019 r. informacja o wysokości przysługującego dofinansowania za marzec 2019 r. z 22 maja 2019 została zwrócona prze Pocztę Polską do organu. Przyczyną zwrotu pisma był brak nazwy firmy w podanym adresie. W związku z powyższym 17 czerwca 2019 r. informacja o wysokości przysługującego dofinansowania za marzec 2019 r. z 22 maja 2019 r. została ponownie wysłana, tym razem na adres strony podany w systemie [...], tj. [...] sp. z o.o. ul. [...] [...], [...] – [...] [...]. Ww. korespondencja została odebrana przez stronę 21 czerwca 2019 r. 8 lipca 2019 r. strona wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania za okres sprawozdawczy marzec 2019 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec 2019 r. Organ wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że informacja o wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych została odebrana przez stronę 21 czerwca 2019 r., natomiast z wnioskiem o wydanie decyzji o wysokości miesięcznego dofinansowania za okres sprawozdawczy marzec 2019 r. strona wystąpiła 8 lipca 2019 r., a więc z naruszeniem 14-dniowego terminu. Pismem z 13 sierpnia 2019 r. strona zwróciła się do Prezesa Zarządu PFRON z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśniła, iż organ wydając postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. nie uwzględnił faktu, że strona ustanowiła w postępowaniu pełnomocnika wskazując jego adres do doręczeń. Wskazała, że pismo z 17 czerwca 2019 r. zostało doręczone na adres strony z pominięciem pełnomocnika. Postanowieniem z [...] września 2019 r. organ utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania o ustalenie wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec 2019 r. Prezes Zarządu PFRON stwierdził, iż informację o wysokości przysługującego dofinansowania za marzec 2019 r. wysłano na adres pełnomocnika strony 22 maja 2019 r. Jednakże w związku z podaniem w systemie [...] niepełnego adresu pełnomocnika (pominiecie nazwy firmy) powyższe pismo nie zostało skutecznie dostarczone. Zostało natomiast skutecznie dostarczone 21 czerwca 2019 r. do strony. Dodał, że strona zachowując obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy, powinna mieć świadomość, że po otrzymaniu listownej informacji i wyraźnego pouczenia, że może w terminie 14 dni od otrzymania złożyć do Prezesa Zarządu PFRON wniosek o wydanie decyzji powinna takowy wniosek złożyć w terminie. Pismem z 8 października 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Prezesa Zarządu PFRON wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z [...] sierpnia 2019 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych. Organowi strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest: 1) przepisu art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 426, dalej jako: "ustawa o rehabilitacji"), przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki dla wydania decyzji o wysokości dofinansowania z PFRON za miesiąc marzec 2019 r. wskutek upływu terminu na złożenie wniosku przez skarżącą, podczas, gdy złożyła ona przewidziany w ww. przepisie wniosek 8 lipca 2019 r., a termin na jego złożenie nie został przekroczony, bowiem wskutek braku prawidłowego doręczenia skarżącej Informacji o wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia z 22 maja 2019 r., nie mógł się rozpocząć bieg terminu na złożenie tego wniosku; 2) przepisu art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: "k.p.a.") poprzez brak jego zastosowania, polegający na braku doręczenia pełnomocnikowi skarżącej Informacji o wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia z 22 maja 2019 r., co spowodowało, że nie rozpoczął się bieg 14 dniowego terminu na złożenie wniosku o którym mowa w art. 26c ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, co spowodowało, że wniosek skarżącej złożony w dniu 8 lipca 2019 r. nie był spóźniony, 3) przepisów art. 41 § 1 i 2 w związku z art. 44 § 1 - 4 k.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na ustaleniu, że zaistniały przesłanki dla wywołania skutku prawnego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej 28 maja 2019 r. Informacji o wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia z 17 maja 2019 r., pomimo braku jakiejkolwiek zmiany danych adresowych pełnomocnika wskazanego w złożonym w organie pełnomocnictwie oraz w formularzu Wn-D oraz braku awizowania przez operatora pocztowego przesyłki pocztowej zawierającej ww. Informację. W odpowiedzi na skargę Prezes PFRON wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżone postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga jest zasadna. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61a §1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania sprzeciwia się przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przyczyny, które powodują, że postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć także braku w przepisach podstawy do rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania administracyjnego. W przypadku zatem stwierdzenia braku możliwości realizacji żądania z tych przyczyn, zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie powołanego art. 61a §1 k.p.a. Stwierdzenie zaistnienia wskazanych przesłanek, obliguje organ do wydania tego rodzaju postanowienia. W przedmiotowej sprawie odmówiono stronie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych z uwagi na złożenie wniosku o wydanie decyzji o wysokości dofinansowania z uchybieniem terminu przewidzianego w ustawie. Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji w przypadku gdy ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest inna niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wysokości dofinansowania, na wniosek pracodawcy złożony w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o ustaleniu wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia. W przedmiotowej sprawie, co nie jest sporne pomiędzy stronami, ww. informacja została pierwotnie przesłana pełnomocnikowi strony. Jednakże z powodu zwrotu przedmiotowej przesyłki (z adnotacją doręczyciela: "proszę podać nazwę firmy") organ przesłał ją ponownie na adres siedziby spółki pouczając jednocześnie stronę o 14-dniowym terminie na złożenie wniosku o wydanie decyzji. Należy zatem wyjaśnić, że w oparciu o treść art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosownie zaś do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W myśl art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Z powyższego wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa w postępowaniu za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, wobec czego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 259/17). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (por. np. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 256/16; 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/16). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż strona skutecznie ustanowiła w sprawie pełnomocnika – [...] (pracownika spółki), wskazując w treści pełnomocnictwa jako adres do doręczeń: "[...] [...] ul. [...] [...]". Powyższe dane, tj. imię i nazwisko pełnomocnika oraz jego adres do korespondencji zostały umieszczone w odpowiednich rubrykach (25-34) części D2 formularza Wn-D. W treści zaskarżonego postanowienia, organ potwierdził, że powyższe dane zostały wskazane przez stronę w Systemie Obsługi Dofinansowań i Refundacji (SODIR). W związku z tym organ był zobligowany do doręczenia informacji z dnia 22 maja 2019 r. właśnie ustanowionemu pełnomocnikowi na adres wskazany przez stronę. Jak wynika z akt sprawy Prezes Zarządu PFRON pierwotnie skierował przedmiotową korespondencję właśnie do pełnomocnika na wskazany wyżej adres, jednakże z uwagi na jej zwrot przez Pocztę Polską S.A. przedmiotową korespondencję wysłał następnie spółce na adres jej siedziby. Należy podkreślić, iż powyższe działanie organu stanowi naruszenie ww. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden przepis zarówno ustawy o rehabilitacji, jak i mającego zastosowanie w sprawach nieuregulowanych kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości pomięcia przy doręczeniu korespondencji prawidłowo wyznaczonego pełnomocnika. W sytuacji zatem, gdy pierwotnie skierowana do pełnomocnika strony korespondencja zawierająca informację o wysokości przysługującego dofinansowania za marzec 2019 r. została zwrócona nadawcy przez operatora pocztowego, organ winien był ponownie wysłać przedmiotową informację pełnomocnikowi strony, wskazując dodatkowe dane (nazwę spółki), co stanowiło przyczynę zwrotu korespondencji, bądź też zwrócić się do Poczty Polskiej S.A. z reklamacją przedmiotowej przesyłki wskazując, iż podane dane były prawidłowe i wystarczające do prawidłowej realizacji usługi doręczenia. Skierowanie zaś przesyłki zawierającej ww. informację bezpośrednio do strony, w ocenie Sądu, nie może nieść za sobą negatywnych konsekwencji dla spółki, w tym skutkować rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji. W sytuacji skutecznego ustanowienia w sprawie pełnomocnika, doręczenie korespondencji stronie może bowiem mieć jedynie charakter informacyjny. Rację należy zatem przyznać skarżącej, że w niniejszej sprawie, w konsekwencji skierowania informacji z 22 maja 2019 r. stronie z pominięciem jej pełnomocnika, bieg terminu na wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec 2019 r. nie rozpoczął swego biegu. Niezrozumiałe przy tym jest odwołanie się przez Prezesa Zarządu PFRON w treści zaskarżonego postanowienia do postanowień art. 41 § 1 i § 2 k.p.a. zgodnie z którymi w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego (§1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§2). W przedmiotowej sprawie sytuacja wskazana w art. 41 k.p.a. nie miała bowiem miejsca, spółka nie zmieniła ani adresu swojej siedziby, nie uległ również zmianie adres do doręczeń ustanowionego pełnomocnika. Dodatkowo należy zauważyć niekonsekwencję w działaniu organu, który pomimo przesłania informacji z 22 maja 2019 r. stronie na adres jej siedziby (ul. [...] [...] [...] – [....] [....]), zarówno w treści postanowienia z 8 sierpnia 2019 r. jak i utrzymującego go w mocy postanowienia z [...] września 2019 r. wskazał jako adres strony: "ul. [...] [...], [...] – [...] [....]", a zatem adres podany pierwotnie przez spółkę jako adres wyznaczonego w sprawie pełnomocnika. Podsumowując, zdaniem Sądu, w wyniku dokonania przez Prezesa Zarządu PFRON błędnej wykładni art. 26c ust. 4 w zw. z art. 40 § 2 oraz art. 41§ 1 i § 2 k.p.a., odmówiono stronie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, błędnie stosując art. 61a § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zarządu PFRON będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na łączną kwotę 597 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył 100 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.