V SA/Wa 2162/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, , Protokolant sekretarz sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. Spółka jawna w W. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... sierpnia 2011 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz Z. Spółka jawna w W. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez H. K. działającego w imieniu Z. Spółka jawna od decyzji w sprawie wpisu do ewidencji producentów z dnia ... maja 2011 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W., Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia ... sierpnia 2011 r. nr ... uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego podkreślono m. in., że w dniu ... kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie anulowania wydanego w dniu ... kwietnia 2010 r. zaświadczenia o nadaniu numeru ewidencyjnego producenta spółce Z. Spółka jawna. Z kolei w dniu ... maja 2011 r. tenże organ wydał decyzję nr ..., w której odmówił wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego w/w spółce. Powodem odmowy było naruszenie dyspozycji art.12 ust.4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) zgodnie z którym w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny (numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę). W ocenie organu wydającego decyzję w sytuacji kiedy spółka jawna wystąpi o nadanie numeru producenta, a ujawnione zostanie, iż jest współposiadaczem gospodarstwa wraz z podmiotem, któremu już nadano taki numer, numer taki nie może być nadany spółce. W związku z powyższym w decyzji stwierdzono, iż numer identyfikacyjny ... dla Z. Spółka jawna został nadany nieprawidłowo i odmówiono wpisu do ewidencji producentów. W odwołaniu od w/w decyzji zarzucono naruszenie m.in. art. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów oraz art. 55³, 206 i 336 k.c. Uznając bezzasadność odwołania wskazano, iż ocena zgodności z prawem anulowanej czynności nadania numeru identyfikacyjnego powinna odbywać się w oparciu o kryterium określone w przepisie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Nadanie numeru identyfikacyjnego jest wprawdzie czynnością materialno-techniczną, czynność ta jednak może być dokonana jedynie wówczas, gdy podmiot spełnia warunki przewidziane w przepisach ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Stosownie do jej art. 12 ust. 1 numer identyfikacyjny nadaje się jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów. W przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; i to temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W ocenie organu odwoławczego mimo tego, iż zaświadczenie jest jedynie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, winno zostać anulowane, w sytuacji kiedy zostanie stwierdzone, iż zostało wydane niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu było ewentualne uchylenie zaświadczenia o nadanym numerze ewidencyjnym producenta, zaś wydana w tym postępowaniu decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podkreślono, że organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie, winien w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy, co oznacza konieczność ustosunkowania się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Oparcie rozstrzygnięcia tylko na niektórych dowodach i pominięcie innych jest niedopuszczalne. Przedmiotem analizy organu I instancji winno być zatem ustalenie czy małżonkowie H. i P. K. byli współposiadaczami gospodarstwa wraz ze spółką Z. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji (...) w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; (numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę). Zatem ubiegająca się o wpis do ewidencji producentów spółka jawna nie powinna takiego numeru otrzymać jeśli jest współposiadaczem gospodarstwa z pomiotem posiadającym już numer ewidencyjny. Decyzję organu odwoławczego zaskarżyła skargą spółka zarzucając jej: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni tychże przepisów i uznanie, że organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty a jedynie uchylającą decyzję organu I instancji, 2) naruszenie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów (...) oraz art. 12 ust. 4 tejże ustawy poprzez prowadzenie postępowania w sprawie której przedmiot został rozstrzygnięty już co do istoty. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym wskazaniem organowi odwoławczemu, że prawidłowym rozstrzygnięciem będzie takie, które uchyli decyzje organu I instancji i umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że cechą postępowania odwoławczego jest to, iż nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. Uprawnienia kasacyjne tegoż organu mają bowiem charakter wyjątkowy co oznacza, iż zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Jeśli zatem organ II instancji uznał, że organ I instancji winien w podjętym rozstrzygnięciu także anulować numer EP przyznany skarżącej to mógł to rozstrzygnąć własną decyzją. Z niewiadomych jednak wzglądów tego nie uczynił, nie odniósł się również do zarzutu skarżącej, iż postępowanie dotyczące prawidłowości nadawania numeru EP miało już miejsce (zakończyło się wydaniem decyzji z dnia ... stycznia 2011 r. nr ... o umorzeniu postępowania w sprawie anulowania numeru producenta). Autor skargi podniósł również, że sam wnioskodawca działa pod własną firmą. Posiada status rolnika (producenta) niezwiązany i nie mogący być ocenianym w związku ze statusem jego wspólników. Są bowiem od siebie odrębnymi podmiotami prawa prowadzącymi na odrębnych działkach rolnych gospodarstwo rolne. Zatem fakt, że współwłaściciele spółki są również rolnikami i prowadzą odrębną od spółki działalność rolniczą w swym gospodarstwie nie jest niczym nadzwyczajnym. Poza tym nie sposób uznać – jak uczynił to organ, że ustawodawca posługując się terminem posiadanie miał na myśli to żeby wykluczyć fakt nadawania numeru jednocześnie posiadaczowi zależnemu i posiadaczowi samoistnemu. Pojęcie "posiadanie" na gruncie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych należy, więc odczytywać w drodze wykładni celowościowej z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Aby zatem uznać spółkę i osobę fizyczną za współposiadaczy gospodarstwa rolnego podmioty te musiałyby współposiadać wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa. W ocenie skarżącej ustawodawcy chodziło wyłącznie o to aby wyeliminować sytuację tożsamości podmiotowo – przedmiotowej tego samego terenu. Ten sam wydzielony fragment nieruchomości nie może być bowiem przypisany w ewidencji do dwóch producentów. Skarżąca podkreśliła, że działki użytkowane przez spółkę nie pokrywają się z działkami rolnymi uprawianymi przez inny podmiot na tej samej nieruchomości. Nie pokrywają się również obszary gospodarstw spółki i jej wspólników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżaną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując wykładni powyższego przepisu trzeba jednak mieć na względzie także treść art. 136 k.p.a. co oznacza, iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mając to na uwadze należy uznać, że w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiałoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej byłoby zdaniem Sądu równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. W ocenie Sądu treść art. 138 § 2 k.p.a. mimo uzależnienia możliwości uchylenia decyzji organu I instancji od naruszenia treści przepisów postępowania i znaczenia tego naruszenia dla treści rozstrzygnięcia w dalszym ciągu kładzie nacisk na konieczny dla wyjaśnienia zakres sprawy. Zatem to rozległość dodatkowego, koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ma znaczenie dla rodzaju decyzji jaką może podjąć organ II instancji. W tym stanie rzeczy w dalszym ciągu zatem przydatna będzie dla interpretacji treści art. 138 § 2 k.p.a. jego interpretacja dokonana uprzednio przez orzecznictwo sądowe. W szeregu sprawach, w których konieczna była wykładnia tegoż przepisu podkreślono, bowiem że: 1. decyzję kasacyjną można uznać za zgodną z prawem, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją art. 136 k.p.a. (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 619/07 – lex nr 479287); 2. przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości jakie daje art. 138 § 2 k.p.a. powinny znaleźć jednoznaczny wyraz z uzasadnieniem decyzji (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt II Sa/Łd 562/07 – lex nr 394775, oraz WSA w Kielcach w wyroku z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 459/07 – lex nr 419069); 3. konieczność przeprowadzenia dowodu czy nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 948/07 – lex nr 364783, oraz wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 860/07 – lex nr 469766). Jest oczywiste również i to, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną nie może przesądzić o treści rozstrzygnięcia sprawy. W omawianej sytuacji o treści, tegoż rozstrzygnięcia może bowiem decydować organ, którego rozstrzygniecie uprzednio uchylono czyli organ I instancji. Organ odwoławczy może zatem co najwyżej udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego jakie należałoby przeprowadzić w I instancji. Owe wskazówki (zalecenia) stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. wiążą organ I instancji jednakże jedynie co do obowiązku wyjaśniania okoliczności w nich wskazanych co oznacza, iż sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR nie tylko nie uzasadnił z jakich przyczyn odstąpił od możliwości, jakie dawał art. 136 k.p.a. ale i nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego rozstrzygniecie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu o którym mowa stwierdzono przecież, że rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy a swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wszystkich dowodach albowiem pominięcie niektórych z nich jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy nie wskazał jednak expresis verbis jakie dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały pominięte wówczas kiedy organ I instancji orzekał po raz pierwszy. Mało tego podkreślił, iż przedmiotem analizy tegoż organu powinno być ustalenie jedynie tego czy małżonkowie H. i P. K. oraz spółka jawna Z. byli współposiadaczami gospodarstwa. Zdaniem sądu jeśli taki miałby być zakres ustaleń organu I instancji to nic nie stało na przeszkodzie aby dokonał ich Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR. Chodziło przecież tylko o jedną okoliczność, którą można wykazać oceniając dowody dotyczące prawa własności oraz posiadania (współposiadania) nieruchomości, które praktycznie już zostały zgromadzone. Takim dowodem były m.in. umowa z dnia ... maja 2009 r. załączona do wyjaśnień strony skierowanych do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W.( z dnia ... kwietnia 2011 r.), oraz mapa podziału działki ewidencyjnej nr ... na działki rolne sporządzone przez geodetę uprawnionego M. M. Należy zwrócić uwagę także i na to, że organ II instancji nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącą kwestii wcześniejszego rozstrzygnięcia w sprawie anulowania numeru producenta przyznanego spółce Z. Chodzi mianowicie o decyzję z dnia ... stycznia 2011 r. nr ... wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Na koniec powyższych rozważań wyjaśnić należy, iż sąd (wbrew sugestiom skarżącego) nie może w obecnym stanie sprawy przesądzić o treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.