V SA/Wa 2220/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant ref. staż - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lipca 2012 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... z dnia ... maja 2012 r. nr ...; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. P. kwotę ... złotych (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. P. (zwanego dalej skarżącym) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z ... lipca 2012r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z ... maja 2012r., Nr ... o stwierdzeniu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z ... grudnia 2006r. przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2006. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. K. P. w dniu ... maja 2006r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W przedmiotowym wniosku skarżący zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni ... ha. Pismem z ... lipca 20066r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. (zwany dalej Kierownikiem Biura ARiMR) wezwał skarżącego do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów, poprzez dostarczenie załączników graficznych do zadeklarowanych przez stronę działek ewidencyjnych. Wezwania nie doręczono, gdyż nie podjęto go z poczty w terminie, jednakże organ uznał, że zostało ono doręczone na podstawie art. 44 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w dniu 7 sierpnia 2006r. W dniu ... października 2006 r. skarżący wystąpił z żądaniem wydania duplikatu ww. wezwania i w odpowiedzi na powyższe Kierownik Biura ARiMR wydał stronie duplikat przedmiotowego wezwania. W tym samym dniu skarżący uzupełnił wskazane braki. Decyzją z ... grudnia 2006r. Kierownik Biura ARiMR przyznał skarżącemu wnioskowane płatności bezpośrednie do gruntów na rok 2006 do całej zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Zawiadomieniem z ... września 2011 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. (zwany dalej Dyrektorem Oddziału ARiMR) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z ... grudnia 2006r. Następnie decyzją z ... maja 2012r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z ... grudnia 2006r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja z ... grudnia 2006r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej Prezesem ARiMR) decyzją z ... lipca 2012r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z ... maja 2012r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przez pojęcie rażące naruszenie prawa należy rozumieć takie naruszenie normy prawa obowiązującego, które jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Prezes ARiMR zauważył, że Kierownik Biura ARiMR pismem z ... lipca 2006 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków stwierdzonych we wniosku o przyznanie płatności w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego wezwanie zostało doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a., zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, przechowywania pisma przez pocztę. Pismo uznano za doręczone w dniu 7 sierpnia 2006 r. i wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności do dnia 14 sierpnia 2006 r., wniosek skarżącego winien zostać pozostawiony bez rozpoznania. Tym samym organ uznał, że złożenie załączników graficznych do wniosku, przez skarżącego w dniu 27 października 2006 r. nastąpiło z uchybieniem terminu wskazanego w wezwaniu z 15 lipca 2006 r. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że niedopuszczalne było uwzględnienie przez Kierownika Biura ARiMR usunięcia braku formalnego wniosku po wskazanym terminie. Ponadto wyjaśnił, że Kierownik Biura ARiMR powinien poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2006. W związku z powyższym Prezes ARiMR stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura ARiMR z ... grudnia 2006 r. rażąco naruszyła przepisy prawa procesowego, tj. art. 64 § 2 i 9 k.p.a. Dlatego też, jego zdaniem, zasadnie Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji z ... grudnia 2006r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z 22 sierpnia 2012r. (data nadania) skarżący złożył skargę na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z ... lipca 2012r. wnosząc m.in. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z ... maja 2012r. Zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zarzucił obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym i niezasadnym przyjęciu, iż decyzja Kierownika Biura ARiMR z ... grudnia 2006r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2006 wydana została z rażącym naruszeniem prawa. 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu w sytuacji gdy przepis ten daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, natomiast w niniejszej sprawie organy administracji powołały się jedynie na naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezesa ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Badając zaskarżone decyzje Sąd zobowiązany jest nie tylko sprawdzić zasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów, ale i ustalić, czy nie doszło do innych naruszeń prawa wpływających na prawidłowość wydanego orzeczenia. Sąd kierując się tymi przesłankami doszedł do przekonania, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc w tym miejscu do wskazania przyczyn uchylenia zaskarżonych decyzji należy zauważyć, iż organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co wynika z art. 7 k.p.a. oraz zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydający decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., rażąco naruszył przepisy art. 64 § 2 i 9 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumowaniu. W doktrynie i orzecznictwie administracyjnym przyjęto, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia np. w wypadku oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu lub w wypadku prostego zestawienia treści decyzji z treścią przepisu wskazującą na jawną sprzeczność (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, Wydanie 8, str. 742,743). Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że organy administracyjne nieprawidłowo wyeliminowały decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z ... grudnia 2006r. i uznały ją za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stoi na stanowisku, że Kierownik Biura ARiMR nie naruszył przepisów art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. Zdaniem organów rozpoznających sprawę rażące naruszenie prawa przejawiło się w merytorycznym zakończeniu postępowania, zamiast pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich bez rozpoznania. Organy obydwu instancji wskazały bowiem, że wezwanie zostało prawidłowo doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 7 sierpnia 2006r. i skarżący miał 7 dni na uzupełnienie braków formalnych wniosku. Wobec uzupełnienia tych braków po wskazanym terminie i nie złożeniu przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków organ miał obowiązek pozostawić wniosek bez rozpoznania, a nie wydania decyzji merytorycznej. Wydając taką decyzję rażąco naruszył wskazane wyżej przepisy k.p.a. Powyższe twierdzenia organów są nieprawidłowe, gdyż organy obydwu instancji nie zwróciły uwagi na fakt nieprawidłowego doręczenia wezwania w trybie art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zgodnie natomiast z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Stosownie do § 2 i § 3 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w ww. terminie, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 k.p.a. (art. 44 § 4 k.p.a.) Mając na uwadze treść ww. przepisów wskazać należy, iż każde potwierdzenie odbioru, które powraca do nadawcy, winno wyraźnie wskazywać następujące okoliczności: 1) przesłanki zastosowania doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. - czyli przyczyny niemożności doręczenia w trybie art. 42 lub art. 43 k.p.a., 2) fakt zawiadomienia adresata o przesyłce, 3) fakt powtórnego zawiadomienia, 4) informację, iż zawiadomienia o przesyłce zostały każdorazowo umieszczone w miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Podnieść tutaj także należy, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że potwierdzenie odbioru przesyłki musi być tak wypełnione przez doręczyciela, aby w sposób nie budzący wątpliwości wynikała z niego okoliczność pozostawienia zainteresowanemu informacji o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym oraz aby wynikał z potwierdzenia odbioru okres przez jaki placówka pocztowa przechowywała dane pismo. Zawsze zatem, na podstawie akt administracyjnych możliwe powinno być ustalenie czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o nadejściu pisma i miejscu, gdzie można to pismo odebrać (patrz: wyrok NSA z 31.01.2006 r., I FSK 565/05 – LEX nr 187585, wyrok WSA z 27.01.2006 r., III SA/Wa 977/05 – LEX nr 196340). Doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. zakłada więc możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. By doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione ww. przesłanki art. 44 k.p.a. Podkreślić tutaj należy, iż skuteczne zawiadomienie o złożeniu w placówce pocztowej pisma przesłanego za pośrednictwem poczty (awizo) następuje przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe doręczyciel pocztowy ma obowiązek umieścić zawiadomienie w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Ponieważ wzmiankowany przepis przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. W ocenie tut. Sądu brak pewności co do pozostawienia zawiadomienia o złożeniu awizowanej przesyłki w urzędzie pocztowym, skutkuje niedoręczeniem przedmiotowego pisma, dlatego też, okoliczność pozostawienia tego zawiadomienia musi być potwierdzona stosowną adnotacją doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki (tak również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.01.2005 r. III SA/Wa 1094/04, wyrok NSA z sygn. akt I GSK 425/08 orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma: stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być bowiem wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w cyt. art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA W-wa z 28.02.2006r. I OSK 528/05 LEX 194352)" Zdaniem tut. Sądu w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ww. warunki skutecznego doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zwrotem przesyłki przez urząd pocztowy nadawcy z adnotacjami na kopercie: "nie zastano awizowano 24.07.06.", "Awizowano powtórnie 2006-07-28" i "zwrot − nie podjęto w terminie" (k. 4 akt administracyjnych). W tej sytuacji, wobec bardzo lakonicznych w swej treści adnotacji, nie można ustalić w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce (oddawcza skrzynka pocztowa, drzwi mieszkania, widoczne miejsce przy wejściu na posesję itp.). Dlatego też brak jest możliwości przyjęcia fikcji doręczenia wezwania z 15 lipca 2006r. w trybie art. 44 k.p.a. Z tych przyczyn należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z ... grudnia 2006r. zapadły z naruszeniem przepisów nakazujących organom administracji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych ( art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), w konsekwencji czego przyjęto, z naruszeniem art. 44 k.p.a., iż wezwanie z 15 lipca 2006r. zostało skarżącemu skutecznie doręczona z ostatnim dniem terminu, przez jaki poczta obowiązana była przechowywać pismo w placówce pocztowej. Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że dopiero osobiste odebranie wezwania z 15 lipca 2006r., w dniu 27 października 2006r. można uznać za skutecznie doręczone i od tej daty należy liczyć 7 dniowy termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dlatego też stwierdzić należy, że skarżący uzupełnił braki formalne w terminie i w konsekwencji decyzja Kierownika Biura ARiMR z ... grudnia 2006r. zapadła w na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Reasumując zaskarżone decyzje organów obydwu instancji są nieprawidłowe, gdyż decyzja Kierownika Biura ARiMR nie naruszała przepisów art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).