V SA/Wa 2429/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Izabela Zdzieszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adwokata A. N., wykonującej zawód w Kancelarii Adwokackiej w W. ul. C.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292 zł 80 gr (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem opłaty kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52 zł 80 gr (piećdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy). W dniu 20 marca 2006 r. M. D. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") Oddział w S. z prośbą o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, podnosząc, że wniosek spowodowany jest odmową udzielenia przez Zakład ulgi w postaci układu ratalnego z uwagi na brak dochodów gwarantujących spłatę należności w systemie ratalnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.); dalej: "u.s.u.s.", Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z przedłożonych do akt dokumentów wynika, że dochód przypadający na członka rodziny przekracza wysokość minimum socjalnego. Z kolei zobowiązana, pomimo wykazywania ciężkiej sytuacji materialnej rodziny, nie korzysta z pomocy społecznej, zasiłków czy dotacji, co w ocenie organu świadczy, że jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić podstawowe potrzeby rodziny. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365); dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu. Wskazała, iż na jej utrzymaniu pozostaje córka, która studiuje zaocznie. Aktualnie nie uzyskuje ona żadnych dochodów. Wyjaśniła również, że korzysta z pomocy opieki społecznej oraz wniosła o dofinansowanie do czynszu. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] kwietnia 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu M. D. wskazała na sprzeczności w rozstrzygnięciach organów, które z jednej strony odmówiły jej rozłożenia zaległości na raty, z uwagi na brak dochodów gwarantujących spłatę zadłużenia i niewypłacalność, a z drugiej strony odmówiły umorzenia należności, ponieważ nie podejmuje ona działań w celu spłaty zadłużenia, a dochód na członka rodziny przekracza wysokość minimum socjalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2399/06 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż Prezes Zakładu w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił sytuacji materialnej i życiowej skarżącej; nie dokonał jej analizy. Ponadto, w ocenie Sądu, organ nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię, czyli nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. WSA zobowiązał Prezesa Zakładu do całościowej i wnikliwej oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącą zarówno we wniosku o umorzenie zaległości, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zobowiązał organ do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu tej oceny do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających na zakończenie postępowania w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Prezes Zakładu po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. wszczął postępowanie wyjaśniające celem rozpatrzenia złożonego wniosku, ustalenia stanu faktycznego i zestawienia go z obowiązującym stanem prawnym. W motywach decyzji Prezes Zakładu przytoczył treść przepisów prawa dotyczących możliwości umorzenia należności z tytułu składek, przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy oraz wskazał, iż, w jego ocenie, nie występuje w sprawie żadna z przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych składek. Pismem z dnia 9 sierpnia 2007 r. M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...] lipca 2007, r. wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazała, iż Zakład na podstawie tego samego stanu faktycznego wydał w tej sprawie dwie sprzeczne ze sobą decyzje. Nie uwzględnił bowiem prośby skarżącej o ustalenie układu ratalnej spłaty zaległych zobowiązań wobec Zakładu z uwagi na brak stałych dochodów umożliwiających dokonywanie ratalnych spłat oraz odmówił umorzenia zaległych składek uznając, iż skarżąca posiada możliwości spłaty całości zadłużenia wynoszącego ok. 20.000 zł. Ponadto, skarżąca zarzuciła, iż organ administracyjny dokonał całkowicie dowolnej interpretacji ustalonego stanu faktycznego i wyciągnął na tej podstawie błędne wnioski. W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2008 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił, iż wydana decyzja narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", art. 107 § 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz art. 3 rozporządzenia o umarzaniu składek oraz art. 7 k.p.a., w związku z czym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zdaniem Sądu, zasadne są zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy na naruszenie przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Powołać tutaj należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swych wyrokach podkreślał, iż z mocy art. 153 p.p.s.a. organy administracji związane są nie tylko "oceną prawną" ale i "wskazaniem" co do dalszego postępowania (v. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2005 r., II OSK 218/05), a naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu na tej podstawie i spowoduje jego uchylenia przez sąd administracyjny (v. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., I OSK 1377/05). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż "związanie" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen, sprzecznych z wyrażonymi poprzednio, a jest zobowiązany do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (v. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. zobowiązał Prezesa Zakładu do całościowej i wnikliwej oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącą, zarówno we wniosku o umorzenie zaległości, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, Sąd zobowiązał organ do przedstawienia w decyzji zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego, a po dokonaniu tej oceny do wyciągnięcia stosownych wniosków, pozwalających na zakończenie postępowania w sprawie umorzenia należności składkowych w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Prezes Zakładu nie zastosował się w należyty sposób do uprzednich wskazówek, które określone zostały w orzeczeniu Sądu z dnia 6 grudnia 2006 r. Na podstawie dokonanych przez organ czynności, jak również z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby Prezes Zakładu dokonując ponownej oceny sprawy dokonał wnikliwej oceny argumentacji skarżącej przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślić należy, iż wątpliwości strony skarżącej odnoszące się do decyzji organu I instancji przede wszystkim dotyczyły kryteriów ocen stosowanych przez organy w tej sprawie oraz w sprawie dotyczącej wniosku o rozłożenie należności na raty. Głównym argumentem wnioskodawczyni w tym zakresie było pytanie o powody dla których Zakład w identycznym stanie faktycznym sprawy dokonał odmiennej oceny jej sytuacji majątkowej. Prezes Zakładu rozpoznając ponownie sprawę na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2006 r., wbrew wytycznym Sądu z dnia 6 grudnia 2006 r., nie przeprowadził jakiejkolwiek oceny sprawy w tym zakresie. Ponownie więc uznać należy, iż w toku prowadzonego postępowania oraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. zabrakło odniesienia się przez organ do podnoszonych przez skarżącą w tej materii argumentów. Niewykonanie przez organ, w toku ponownego rozpoznawania sprawy, wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. III SA/Wa 2399/06, stanowiące naruszenie art. 153 p.p.s.a. skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. W drugiej kolejności wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu nie dokonał klarownej oceny powoływanych przez skarżącą okoliczności odnoszących się do jej sytuacji materialnej i życiowej. Organ poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, iż "zgromadzone w sprawie dokumenty nie obrazują w sposób przekonywujący, wiarygodny i wystarczający dla Prezesa, że uregulowanie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla Pani sytuacji". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano jednak w sposób klarowny powodów dla których organ odmówił skarżącej wiarygodności przedstawianym przez nią dokumentom. Podkreślić należy, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Stosownie do art. 11 k.p.a. organ powinien wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nie wynika, aby Prezes Zakładu, jako organ rozpoznający sprawę po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. Organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powoływanych przez skarżącą argumentów (o czym wyżej) oraz nie uzasadnił w sposób klarowny dlaczego odmówił wiarygodności przedstawianym przez skarżącą okolicznościom. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącej, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem, wypełnione zostały przesłanki do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes Zakładu, obowiązany będzie do całościowej i wnikliwej oceny argumentacji przedstawionej przez skarżącą zarówno we wniosku o umorzenie zaległości, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co znajdzie swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Stosownie do art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach przyznanego prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.