V SA/Wa 2432/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Artur Kot (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą we W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2012 roku Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2012 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą we W. (dalej: "skarżący" lub "Stowarzyszenie") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "MPiPS" lub "organ odwoławczy’) utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2012 r. Przedmiotem tych decyzji było zobowiązanie skarżącego do zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ([...] zł). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał między innymi art. 145 ust. 1 i art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: "u.f.p.") w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). 2. Stan faktyczny. 2.1. MPiPS [...] lipca 2009 r. zawarł ze Stowarzyszeniem [...] umowę na realizację zadania w ramach Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na kwotę [...] zł. W ramach tej umowy Stowarzyszenie zobowiązało się do wykonania zadania pn. "Zdrowy i aktywny uczeń - zdrowe społeczeństwo", zaś Minister do wypłaty dotacji, która wpłynęła na rachunek bankowy Stowarzyszenia [...] lipca 2009 r. Urząd Kontroli Skarbowej we W. [...] czerwca 2011 r. wystąpił jednak z notą sygnalizacyjną sporządzoną w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych wobec skarżącego w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania wybranymi środkami publicznymi w 2009 r., która wykazała nieprawidłowości w zakresie realizacji umowy. MPiPS w ramach swoich kompetencji przeprowadził zatem czynności kontrolne, w wyniku których stwierdził, że: - w umowach nie zawarto ustaleń co do pokrywania przez Stowarzyszenie wydatków dotyczących podróży osób, z którymi zawarto umowy o dzieło i nie określono zasad związanych z pokrywaniem kosztów przejazdu, a efektem były bezpodstawne wypłaty kosztów delegacji dla osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej w kwocie [...] zł; - wystawiono i rozliczono delegacje dla innych osób, niż dla prowadzących zajęcia modelowe w ramach realizacji zadania w kwocie [...] zł; - zawarto dwie umowy z firmą [...] V. S., w których zastrzeżono, że kwota wynagrodzenia nie obejmuje kosztów przejazdów, dojazdów, delegacji itp.; Stowarzyszenie wystawiło i rozliczyło pani V. S. w ramach projektu "Zdrowy i aktywny uczeń" delegacje w kwocie [...] zł. W związku z powyższym, część wypłaconej dotacji ([...] zł) została wykorzystana niezgodnie z warunkami, na jakich ją przyznano. Zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p. podlega zatem zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Skarżący nie dokonał zwrotu, pomimo stosownego wezwania. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. MPiPS zobowiązał zatem Stowarzyszenie do zwrotu części dotacji ([...] zł) wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie wniosku Stowarzyszenia, MPiPS decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zaplanowanie w budżecie projektu określonej kwoty na pokrycie wydatków w danej kategorii nie oznacza, że wszelkie wydatki poniesione przez beneficjenta są kwalifikowalne. Każdy konkretny wydatek poniesiony w ramach danego projektu (umowy), aby mógł być pokryty ze środków z dotacji - w ramach danej pozycji budżetu projektu - musi być dokładnie określony, tzn. musi istnieć podstawa dla stwierdzenia, że wydatek był związany z realizacją projektu, poniesienie wydatku musi być szczegółowo udokumentowane, i musi nastąpić na takiej podstawie, która umożliwiałaby weryfikację prawidłowości poniesienia tego wydatku. Jeśli poniesienie przez beneficjenta dotacji określonego wydatku, np. z tytułu delegacji, nie wynika z żadnej umowy, to organ udzielający dotacji nie jest w stanie sprawdzić zasadności kosztów poniesionych przez beneficjenta z tego tytułu. Bezumowny wydatek dotyczący pokrycia kosztów delegacji nie jest zatem tylko brakiem formalnym. Zdaniem Ministra, skoro skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających przeprowadzenie zajęć modelowych, to za niezgodne z umową należy uznać rozliczenia delegacji wyjazdu D. B. w wysokości [...] zł jako kosztu transportu materiałów na te zajęcia. Organ podtrzymał również swoje stanowisko dotyczące nieprawidłowo rozliczonej dotacji w zakresie wystawienia i rozliczenia delegacji V. S. w wysokości [...] zł. Nie można bowiem rozliczać kosztów delegacji osoby będącej koordynatorem projektu, zatrudnionej na podstawie umowy o dzieło, która prowadzi działalność gospodarczą. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Stowarzyszenie wniosło skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd" lub "WSA"). Autor skargi, występując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz odstąpienie od żądania zwrotu części dotacji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przeciwko zaskarżonej decyzji postawił zarzuty: - błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wydatki poniesionych przez Stowarzyszenie tytułem kosztów dojazdów osób realizujących zadania wynikające z projektu, kosztów transportu materiałów dydaktycznych oraz kosztów podróży służbowych koordynatora projektu; - błędną ocenę dowodów oraz pominięcie przy ustaleniach stanu faktycznego sprawy, że postanowieniem z [...] września 2011 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez skarżącego w związku z realizacją stanowiącego meritum sprawy zadania publicznego, uznając, że nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych ze strony Stowarzyszenia; - naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 u.f.p. poprzez uznanie, że skarżący naruszył dyscyplinę finansów publicznych, w szczególności poprzez wykorzystanie części dotacji w sposób niezgodny z przeznaczeniem; - naruszenie zasady szybkości postępowania i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej mające wyraz w: 1) przewlekłości postępowania administracyjnego (w okresie od listopada 2011 r. do sierpnia 2012 r.); 2) sporządzeniu decyzji organu odwoławczego przed upływem terminu wyznaczonego skarżącemu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, bez zapoznania się z jego oświadczeniem (o czym świadczy fakt, iż nr pisma w sprawie możliwości wypowiedzenia się przed zakończeniem postępowania jest późniejszy (14) niż nr decyzji (13), a nadto, iż zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] października 2012 r., a Stowarzyszenie miało prawo wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego w terminie do [...] października 2012 r. i tego dnia przesłało oświadczenie w tej kwestii listem poleconym); 3) przeprowadzeniu postępowania i nakazaniu skarżącemu zwrotu części dotacji po upływie ponad 2 lat od przyjęcia sprawozdania merytorycznego oraz finansowego w przedmiocie wykonania zadania publicznego; 4) nakazanie zwrotu części dotacji w sytuacji, kiedy rezultat wykonanego zadania publicznego oraz sposób jego rozliczenia nie został w żaden sposób zakwestionowany przez organ zlecający zadanie do realizacji. 3.2. W odpowiedzi na skargę Minister wystąpił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. 3.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 326/13) oddalił skargę Stowarzyszenia, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Sąd podzielił bowiem stanowisko organu, że skarżący wykorzystał część przyznanej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu wyroku Sąd powtórzył zasadnicze elementy argumentacji faktycznej prawnej prezentowane przez Ministra. Sąd wskazał, że przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umów o dzieło, nie przewidują obok wynagrodzenia zasadniczego, zwrotu kosztów podróży służbowych. Warunkiem wypłacenia należności z powyższego tytułu jest zawarcie w umowach dodatkowych postanowień w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie mają zaś zastosowania przepisy Kodeksu pracy dotyczące podróży służbowych, ponieważ przepisy Kodeksu cywilnego nie przewidują takiej możliwości. Sąd zauważył również, że dokument pn. Zasady przyznawania i rozliczania dotacji w ramach Programu Operacyjnego Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, w 2009 roku nie przewidywał finansowania wydatków wynikających z umów ustnych. Zarzuty skargi Sąd uznał zatem za bezzasadne. Uchwała Zarządu Stowarzyszenia z [...] listopada 2009 r. nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż żadna umowa o dzieło nie zwierała postanowień odwołujących się do zasad określonych w tej uchwale. Za niedopuszczalne Sąd uznał zawieranie przez skarżącą aneksów do umów o dzieło po terminie realizacji zadania (dotyczących umów, które już wygasły). Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, że w ramach projektu przeprowadziła zajęcia w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr [...] im. [...] w [...]. Niezasadne było zatem rozliczenie delegacji wyjazdu D. B. ([...] zł) celem transportu materiałów na te zajęcia. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zakwestionowały także zasadność rozliczenia dotacji w zakresie wystawienia i rozliczenia delegacji V. S. ([...] zł), gdyż zawarcie umowy o dzieło z osobą prowadzącą działalność gospodarczą wyłącza możliwość rozliczania przez nią odrębnej delegacji, jako koordynatora projektu. Osobom prowadzącym działalność gospodarczą przysługuje bowiem prawo do uwzględnienia w kosztach podatkowych wartości diet za czas podróży służbowych. Zdaniem Sądu, organ zasadnie zatem zakwestionował rozliczenie przez Stowarzyszenie wydatków (koszty dojazdów i noclegów oraz koszty transportu materiałów), gdyż bez podstawy i w sposób sprzeczny z treścią zawartej przez skarżącego umowy zostały one pokryte z przyznanej dotacji. Sąd dodał, że nie mając pełnej dokumentacji poniesienia tych wydatków organ nie był w stanie stwierdzić, czy istotnie poniesione wydatki dotyczyły realizacji zadania objętego umową. 3.4. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako "NSA"), wyrokiem z 10 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2155/13) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Po przedstawieniu stanu niniejszej sprawy NSA wskazał na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7, a skonkretyzowaną w art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "Kpa"), nakładającą na organ wyczerpujące zebranie, a także wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego ocenę w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 Kpa). Zdaniem NSA, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał ustalenia poczynione przez organ za prawidłowe – bez dokonania oceny, czy ustalenia te oparto na prawidłowo zgromadzonym i wszechstronnie ocenionym materiale dowodowym. Analiza pisemnych motywów rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że WSA ograniczył się do powielenia ogólnikowego stanowiska organu. Uzasadnienie uchylonego wyroku zostało więc sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę WSA winien nadto rozważyć prawidłowość zastosowania art. 24 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Podkreślenia na wstępie wymaga, że w wyniku uchylenia przez NSA wyrokiem z 10 lutego 2015 r. (II GSK 2155/13) wyroku Sądu I instancji z 19 czerwca 2013 r. (V SA/Wa 326/13), ponownej kontroli WSA w Warszawie poddana została decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 października 2012 r. w przedmiocie zobowiązania Stowarzyszenia do zwrotu części dotacji. W świetle art. 190 u.p.p.s.a, orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził, będąc związanym oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyżej wyroku NSA, że w pierwszej kolejności wymaga rozważenia prawidłowość zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 24 Kpa. W drugiej kolejności oceny Sądu wymaga prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez Ministra, w tym ocena zastosowania przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. 4.2. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, szczególnej uwagi w realiach niniejszej sprawy wymaga regulacja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony należy uznać już pogląd, zgodnie z którym wykładnia art. 5 § 2 pkt 4 Kpa, czyli przepisu zawierającego definicję pojęcia "minister", uzasadnia wniosek, że za piastuna tej funkcji nie może zostać uznany pracownik upoważniony przez ministra do działania w jego imieniu, bez względu na rangę tego pracownika (zob. wyrok NSA z 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2099/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Tym samym tylko minister, a nie upoważniony przez niego pracownik, podlega wyłączeniu spod regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 127 § § tego Kodeksu (zob. wyrok NSA z 4 kwietnia 2014 r., I OSK 2959/13; CBOSA), stanowiącej gwarancję sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu przed organami władzy publicznej (zob. uchwałę NSA z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12; ONSAiWSA 2013/4/58; CBOSA). 5. W realiach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja została wydana z udziałem pracowników, którzy brali udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, o czym świadczą podpisy sekretarza stanu i innych pracowników, którymi opatrzone zostały obie decyzje Ministra. Pracownicy Ministra, którzy brali udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu zainicjowanym przez Stowarzyszenie na podstawie art. 127 § 3 Kpa. Naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej, przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, stanowi zaś podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. 6. Skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to obowiązkiem Sądu było uchylenie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) u.p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję wydaną przez Ministra jako organ I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 u.p.p.s.a. w związku z zasadą dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 Kpa, gdyż w uzasadnieniach obu decyzji Minister nie przedstawił argumentacji faktycznej i prawnej świadczącej o prawidłowym zastosowaniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w kasatoryjnym wyroku z 10 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2155/13; CBOSA), wydanym w niniejszej sprawie. 7. W świetle wskazanych wyżej uchybień Ministra, za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się w sposób wiążący do zarzutów skargi. 8. Ponownie rozpoznając sprawę Minister obowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej argumentację Sądu. 9. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (pkt 2). O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, gdyż skarżący korzystał z prawa pomocy w zakresie całkowitym i nie wykazał, że jakiekolwiek poniósł wydatki związane z postępowaniem sądowym w niniejszej sprawie. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie wniosek ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu dotyczący zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (zob. pismo z [...]czerwca 2013 r., k. 58 akt sądowych). Kwestia wynagrodzenia radcy prawnego jako ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu zostanie rozstrzygnięta w terminie późniejszym, na podstawie art. 250 i art. 258 § 1 pkt 8 u.p.p.s.a.