V SA/Wa 256/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Asesor WSA - Joanna Dąbrowska, , Protokolant - ref. Anna Urbanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 grudnia 2024 r. nr OR05-84020-OR0500237/24 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone informacją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej: "Agencją") z dnia 30 grudnia 2024 r. nr OR05-84020-OR0500237/24 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: M.P. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił w dniu 5 lutego 2024 r. z wnioskiem o objęcie przedsięwzięcia wsparciem w ramach inwestycji na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu (A 1.4.1.) – 3. Wsparcie w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, finansowanych ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (zwanego dalej: "KPO"). Zgodnie z wnioskiem, Skarżący ubiegał się o przyznanie wsparcia na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku magazynowego, wagi najazdowej wraz z wykonaniem projektu budowlanego oraz zakupie terminala płatniczego w celu rozpoczęcia dostaw bezpośrednich produktu rolnego jakim jest seler korzeniowy. W opisie przedsięwzięcia wskazał, że w ramach przedsięwzięcia planuje rozpocząć sprzedaż selera korzeniowego w ramach dostaw bezpośrednich. W swoim gospodarstwie posiada: wagę oraz wózek paletowy elektryczny, które będą wykorzystywane do konfekcjonowania surowca. Do realizacji przedsięwzięcia niezbędna jest jednak budowa budynku magazynowego, w którym odbywał się będzie cały proces przygotowywania produktu finalnego, począwszy od magazynowania, poprzez sortowanie, ważenie i pakowanie. Pismem z dnia 9 grudnia 2024 r. Agencja poinformowała Skarżącego, że przedsięwzięcie nie podlega wsparciu z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1898 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem") oraz § 1 ust. 7 pkt 5 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności – Drugi nabór wniosków nr A 1.4.1.KPO_3/23/02; zwanego dalej: "Regulaminem"). Zdaniem organu, zadeklarowany zakres przedsięwzięcia polegający na budowie budynku magazynowego i wagi najazdowej oraz koszty sporządzenia projektu budowlanego i sporządzenia opisu przedsięwzięcia, a także koszt zakupu terminala nie mogą zostać zakwalifikowane do objęcia wsparciem, ponieważ w ramach realizowanego działania katalog kosztów kwalifikowanych nie obejmuje kosztów służących działalności związanej bezpośrednio z produkcją rolną i ogólnej logistyce prac w gospodarstwie rolnym. Agencja wskazała przy tym, że koszty kwalifikowane mogą obejmować wyłącznie zakres związany z przygotowywaniem produktów do sprzedaży, w tym dotyczące ewentualnego sortowania, rozdrabniania, suszenia, przechowywania suszonych produktów, a następnie wprowadzania ich do sprzedaży w ramach sprzedaży detalicznej, nie zaś zakres związany z produkcją pierwotną, tj. w przypadku wnioskodawcy z danych ARiMR wynika, iż prowadzona produkcja rolna to głównie warzywa. Nadto organ wskazał, że brak ujęcia w ramach inwestycji kosztów dotyczących wyposażenia zaplanowanego budynku magazynowego (np. w urządzenia z przeznaczeniem na przetwórstwo lub linie technologiczne itp.) oznacza, że przedsięwzięcie może być używane do innych celów, w tym również na potrzeby rolnej produkcji pierwotnej, która na mocy rozporządzenia jest wykluczona ze wsparcia. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, zaskarżonym pismem z dnia 30 grudnia 2024 r. Agencja podtrzymała swoje stanowisko i odmówiła objęcia przedsięwzięcia wsparciem. Organ wskazał, że we wniosku o objęcie wsparciem, jak również w załączniku przedstawiającym uproszczony opis przedsięwzięcia zadeklarowano zakres inwestycji dotyczący produkcji podstawowej – produkcji rolnej polegającej na uprawie polowej m.in. selera korzeniowego i przechowywaniu w budynku magazynu płodów rolnych, a także nie wskazano zakupu urządzeń czy linii służącej do pakownia, przygotowywania produktów do sprzedaży, które będą związane z planowaną działalnością dla rolnika prowadzącego lub rozpoczynającego prowadzenie sprzedaży z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego, w tym sprzedaży bezpośredniej lub dostaw bezpośrednich. Agencja zauważyła przy tym, że już posiadane przez Skarżącego wyposażenie (waga, wózek paletowy, skrzynioplatey), jak również jego wyjaśnienia o konieczności zakupu i montażu wagi samochodowej, służącej ważeniu środków transportu z towarem przeznaczonym do sprzedaży na giełdzie, wskazuje na sprzedaż hurtową a nie detaliczną produktów rolnych. Zdaniem Agencji, Skarżący sam przyznaje, że na dzień składania wniosku posiadał już magazyny, które służyły mu do przechowywania produktów podstawowej produkcji rolnej i brak jest w nich możliwości wydzielenia miejsca, które będzie służyło wyłącznie realizacji przedsięwzięcia. Budowa kolejnego magazynu nie będzie zatem służyła wyłącznie temu celowi, gdyż taki magazyn może z powodzeniem służyć do przechowywania dowolnych płodów rolnych, a o jego rzeczywistym przeznaczeniu decyduje właśnie jego wyposażenie, czyli np. kupowane/montowane tam urządzenia, czy dowolna linia technologiczna, której we wniosku nie uwzględniono. Również informacja o ręcznym sortowaniu i pakowaniu produktu bez wykorzystania technologii, w operacjach polegających na budowie samego budynku bez wyposażenia, nie wiąże się bezpośrednio z wprowadzeniem produktów do obrotu i jako taka nie może podlegać wsparciu. W skardze do tutejszego sądu Skarżący wniósł o uchylenie informacji Agencji o nieobjęciu przedsięwzięcia wsparciem, zarzucając dokonanie dowolnej, nieznajdującej oparcia w przepisach prawa, a także społecznie niesprawiedliwej interpretacji podejmowanej przez niego działalności związanej ze sprzedażą bezpośrednią, a w konsekwencji bezpodstawne wydanie decyzji odmawiającej przyznania mu pomocy z uwagi na rzekome niespełnienie warunków udzielania wsparcia opisanych w § 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Skarżącego, argumenty przedstawione przez organ zostały oparte na wybiórczej i dowolnej interpretacji przepisów prawa oraz wewnętrznych (nie podanych do publicznej wiadomości przed i w trakcie naboru) zasad sprawdzania wniosków. Zasady te nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa i pozostają niezgodne z regułą załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadą pogłębiania zaufania oraz zasadą rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego zostały określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 324 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r."). Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Regulamin określa w szczególności: kryteria wyboru przedsięwzięć; termin i sposób składania wniosków o objęcie przedsięwzięcia wsparciem z planu rozwojowego; opis procedury oceny przedsięwzięć; opis procedury ponownej oceny przedsięwzięć (art. 14lzb ust. 2). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Właściwa instytucja niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 14lze ust. 7). W myśl § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu, wsparcia udziela się: (2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki udzielenia wsparcia wynikające z przepisów dotyczących udzielania takiego wsparcia; (3) jeżeli wnioskodawca i przedsięwzięcie spełniają wszystkie kryteria wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6. W sprawie sporne jest spełnienie horyzontalnego Kryterium nr 6 "Właściwe określone wydatki kwalifikowalne". Zgodnie z jego opisem, sprawdzana jest kwalifikowalność, adekwatność i racjonalność wydatków planowanych do poniesienia w ramach przedsięwzięcia. Weryfikacja kwalifikowalności obejmuje m. in. warunek, że koszty finansowane w ramach przedsięwzięcia muszą być elementem katalogu kosztów kwalifikowalnych określonych w § 1 ust. 6. Zdaniem Agencji, przedstawione we wniosku koszty budowy budynku magazynowego nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne, gdyż Skarżący zadeklarował do objęcia wsparciem koszty bezpośrednio związane z produkcją podstawową produktów rolnych zdefiniowane w art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 2022/2472"), a ponadto, nie jest możliwe wsparcie przedsięwzięć dotyczących wyłącznie kosztów budowlanych/budowy budynków, utwardzenia placu manewrowego, zakupu terminala płatniczego i skrzyniopalet, bowiem tego typu projekty nie wypełniają celów realizacji w zakresie części nr 3 inwestycji A 1.4.1. KPO dotyczących skracania łańcuchów dostaw żywności. W ocenie Sądu, stanowisko to jest nieprawidłowe. Przede wszystkim, sporne koszty nie mogą zostać uznane za koszty, o których mowa w § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzanie. Zgodnie z tym przepisem, do kosztów kwalifikowalnych nie zalicza się kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472, oznaczającą "wytwarzanie płodów ziemi i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w załączniku I do Traktatu, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Wbrew zapatrywaniu Agencji, koszty budowy budynku, w którym Skarżący zamierza magazynować (przechowywać) i konfekcjonować seler korzeniowy, nie stanowią kosztów związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu wyżej scharakteryzowanym. Przede wszystkim magazynowanie planowanych zbiorów nie wypełnia znamion "wytwarzania płodów ziemi [...] bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Za wskazane w art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472 koszty "wytwarzania płodów ziemi" można by wprawdzie uznać koszty budowy budynku, pod warunkiem jednak, że budynek taki w rzeczywistości służyłby do wytwarzania płodów ziemi, czyli innymi słowy rzecz ujmując, gdyby w budynku tym Skarżący uprawiał (sadził) warzywa, czego w sprawie stwierdzić nie można. Jak wynika bowiem z opisu przedsięwzięcia zawartego we wniosku, budynek ma służyć do magazynowania, sortowania, ważenia i pakowania warzyw. W konsekwencji godzi się uznać, że planowany budynek magazynowy nie jest związany bezpośrednio z wytwarzaniem, lecz z przechowywaniem, przygotowaniem do sprzedaży lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych, a więc koszt jego budowy wprost mieścić się będzie w katalogu kosztów kwalifikowalnych, określonym w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie jest również zasadne stanowisko Agencji, że na przeszkodzie uznania kwalifikowalności kosztów budowy budynku magazynowego stoi brak jednoczesnego ubiegania się przez Skarżącego o wsparcie na wyposażenie tego budynku, co mogłoby wiązać się z obawą wykorzystania budynku do celów innych aniżeli określonych w ramach działania A1.4.1 KPO. W ocenie Sądu, warunek stawiany przez organ nie wynika z żadnego przepisu rozporządzenia bądź Regulaminu, w szczególności nie można się go dopatrywać w redakcji § 2 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza sfinansowanie wyposażenia miejsc przeznaczonych do przetwarzania, przechowywania lub przygotowania do sprzedaży produktów rolnych, ale nie uzależnia przyznania pomocy od wnioskowania o nie łącznie z budową takiego miejsca. Użycie w tym przepisie sformułowania "(...), wraz z wyposażeniem (...)" nie oznacza zdaniem Sądu obowiązku przyznania wsparcia tylko dla budynków wraz z wyposażeniem. Taka wykładnia tego przepisu jest wprost sprzeczna z celami Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności określonymi w Kryteriach wyboru ostatecznych odbiorców przedmiotowego wsparcia, bowiem inwestycje A1.4.1. podejmowane są na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych dokonywanej poprzez m.in. następujące cele: tworzenie centrów przechowalniczo-dystrybucyjnych, inwestycji w zakresie infrastruktury, sprzedaży bezpośredniej czy dofinansowanie zakupu maszyn i urządzeń do przetwarzania, przechowywania i sprzedaży produktów. Każdy z jedynie kilku wskazanych wyżej celów zawartych w Kryteriach KPO A1.4.1 określony został odrębnie, podobnie jak wynika to też z celów wskazanych w § 2 rozporządzenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wnioskodawca może starać się o wsparcie tylko na budowę budynku magazynowego bądź na budowę takiego budynku wraz z wyposażeniem. Zaprezentowane wyżej stanowisko znajduje aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną m.in. w wyrokach: z dnia 5 grudnia 2024 r. o sygn. akt I GSK 1466/24, z dnia 6 grudnia 2024 r. o sygn. akt I GSK 1464/24, z dnia 14 stycznia 2025 r. o sygn. akt I GSK 1550/24, z dnia 15 stycznia 2025 r. o sygn. akt I GSK 1488/24, z dnia 17 stycznia 2025 r. o sygn. akt I GSK 1529/24, z dnia 22 stycznia 2025 r. o sygn. akt I GSK 1487/24. Z kolei uwagi podniesione przez Agencję w końcowej części zaskarżonej informacji, jak to zaznaczono: "niejako na marginesie całej sprawy", związane z prowadzeniem przez Skarżącego "gospodarstwa wielkotowarowego" i braku możliwości "wydzielenia części produkcji wielkotowarowej poprzez wydzielenie jej części celem uzyskania pomocy", nie zostały w żaden sposób skonfrontowane z przepisami rozporządzenia bądź Regulaminu w kontekście niespełnienia warunku udzielenia wsparcia wynikającego z przepisów dotyczących udzielania takiego wsparcia bądź któregokolwiek z kryteriów wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6 Regulaminu, co sprawia, że nie poddaje się ono kontroli sądowoadministracyjnej. Reasumując Sąd stwierdza, że zaplanowane przez Skarżącego koszty budowy budynku magazynowego mieszczą się w katalogu kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu. Tym samym, odmawiając objęcia przedsięwzięcia wsparciem z uwagi na uznanie ich za koszty niekwalifikowalne Agencja dopuściła się naruszenia § 4 ust. 14 Regulaminu poprzez dowolną ocenę wniosku, a w konsekwencji obrazy art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r., który nakazuje dokonanie wyboru przedsięwzięć w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. – stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję.