V SA/Wa 2656/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym skargi I. z siedzibą w P. na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie prawidłowości wydatkowania dotacji postanawia - odrzucić skargę - I. Nauk z siedzibą w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wystąpienie pokontrolne Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], sporządzone w wyniku przeprowadzenia kontroli dotyczącej prawidłowości wydatkowania przez stronę skarżącą środków przyznanych decyzją nr [...] na dofinansowanie zadania inwestycyjnego pod nazwą "Rozbudowa zasobów obliczeniowych oraz infrastruktury otoczenia KDM dla poznańskiego środowiska naukowego". W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżony akt znajduje się poza zakresem kontroli sądów administracyjnych, a zatem skarga jest niedopuszczalna. W piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej przedstawił argumenty mające świadczyć o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu II GSK 265/07, aby czynność organu administracji mogła zostać uznana za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 musi spełniać następujące warunki: nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winna mieć charakter publicznoprawny, być skierowana do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez pełnomocnika strony skarżącej, zaskarżony akt nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią ww. przepisu. Przedmiotowe wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. 2011 Nr 185 poz. 1092; dalej: u.k.a.r.). Zgodnie z treścią art. 3 tej ustawy, przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie ustalonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli (ust. 1). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia nieprawidłowości (ust. 2). Już zatem z powyższej treści można wywnioskować, że zaskarżony akt, będący zakończeniem postępowania kontrolnego, nie spełnia ww. kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ustala on bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego. Pełnomocnik w piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. wskazywał na właściwość sądu administracyjnego z uwagi na fakt, iż w zaleceniach pokontrolnych znalazło się wskazanie dotyczące zwrotu części pobranej dotacji, co rozumie on jako rozstrzygnięcie wskazane w art. 169 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.), sugerując jednocześnie, że zostało ono wydane bez przeprowadzenia stosownego postępowania. Zauważyć należy, że wskazanie to było jedynie zaleceniem. Fakt, iż strona skarżąca się do niego zastosowała i zwróciła wskazaną kwotę, należy uznać za przyznanie racji wnioskom wynikającym z kontroli. W przeciwnym razie, w wyniku ewentualnego wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, strona mogłaby argumentować za niesłusznością tez postawionych w wystąpieniu pokontrolnym. Należy również zauważyć, że dopiero ewentualna decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu dotacji, wydana na podstawie art. 169 ust. 6 u.f.p. nakładałaby obowiązek na stronę skarżącą, a więc kształtowała jej sytuacje prawną. Bezzasadne są również rozważania dotyczące zastosowania art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 48 u.k.a.r. od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze. Jednocześnie, jak sam pełnomocnik zauważył, brak jest w ww. ustawie odesłań do innych ustaw proceduralnych, z wyjątkiem stosowania niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które to odesłanie znajduje się w art. 13 i dotyczy jedynie kwestii doręczeń, obliczania terminów oraz protokołu, a i to jedynie w zakresie nieuregulowanym. Stąd nie zasługują na uznanie stawiane przez pełnomocnika tezy, iż z jednej strony brak jest uprawnienia do wniesienia odwołania, a z drugiej został wyczerpany tryb określony w art. 52 p.p.s.a. Sąd ponownie podkreśla, zgadzając się ze zdaniem wyrażanym również przez Naczelny Sąd Administracyjny, np. w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1125/15, że wystąpienie pokontrolne "nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym. Ustalenia i wnioski wskazane w wystąpieniu pokontrolnym nie tworzą nowej sytuacji prawnej dla skarżącego, a jedynie stwierdzają, że kontrolowany nie wypełnia obowiązków przewidzianych prawem. Zalecenia pokontrolne stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego." Podobnie w postanowieniu z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1591/15 NSA stwierdził, że: "wydane przez organ zalecenia pokontrolne nie rodzą żadnego obowiązku, jak również uprawnień dla podmiotu kontrolowanego, a jedynie dają temu podmiotowi możliwość zapłaty wskazanej w wezwaniu kwoty dotacji, na zasadzie dobrowolności. Stąd też wezwanie to nie może być uznane za czynność materialno – techniczną, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej." W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia