V SA/Wa 2874/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, , Protokolant referent stażysta - Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia korekty finansowej: oddala skargę. Przedmiotem skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca, Beneficjent, Spółka lub KM) jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej MIiR) nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Centrum Unijnych Projektów Transportowych (dalej: CUPT) z 27 czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku KM o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej w ramach Projektu "Modernizacja elektrycznych zespołów trakcyjnych do kolejowych przewozów pasażerskich w ruchu regionalnym i w obrębie aglomeracji [...]’ nr [...]". Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Beneficjent po kontroli Projektu "Modernizacja elektrycznych zespołów trakcyjnych do kolejowych przewozów pasażerskich w ruchu regionalnym i w obrębie aglomeracji [...]' nr [...]" pismem [...], które wpłynęło do CUPT w dniu [...] kwietnia 2014 r., wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. CUPT poinformował, że uznanie wydatków za niekwalifkowalne nastąpiło zgodnie z obowiązującymi procedurami i wyczerpaniem ścieżki odwoławczej oraz odmówił wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty. W dniu 19 maja 2014 r. Spółka kolejnym pismem wezwał do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuzasadnionej odmowie wydania decyzji administracyjnej (o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a.) w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. Pismo zostało przekazane do rozpatrzenia do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko za pośrednictwem CUPT pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. Wpłynęło ono do właściwego organu administracji w dniu 16 czerwca 2014 r. W dniu [...] czerwca 2014 r. CUPT wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku Skarżącej. Postanowienie zostało doręczone Spółce w dniu 18 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia CUPT wskazał, że zgodnie z k.p.a. w sytuacji, w której z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem CUPT w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu na Spółkę korekty finansowej. Organ I instancji podkreślił, że prawo do "nałożenia korekty" (zmniejszenia dofinansowania) wynika wprost z umowy o dofinansowanie, a nie z przepisów prawa administracyjnego i jako takie skorelowane jest z obowiązkiem do zaakceptowania odmowy dofinansowania lub obowiązkiem zwrotu środków. W dniu 25 czerwca 2014 r. Spółka złożyła zażalenie na to rozstrzygnięcie. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 a § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.) - dalej "rozporządzenie 1083/2006" - w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 15a i 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 j.t., dalej: u.z.p.p.r.). Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia CUPT i o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia korekty finansowej oraz wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że podstawą prawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia 1083/2006, do którego wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Zdaniem Skarżącej użyte w tym przepisie zwroty "ustalanie" i "nakładanie" wskazują na kompetencje o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Kontrolowanym obecnie postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Centrum Unijnych Projektów Transportowych z [...] czerwca 2014 r. Organ II instancji ustaleń stanu faktycznego dokonał na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez CUPT. Materiałom tym, przyznano moc dowodową. MIiR wskazał, że CUPT odmówił wszczęcia postępowania podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. powołując się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" w postaci braku podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia korekty finansowej, o wydanie której wnioskowała Skarżąca. Minister Infrastruktury i Rozwoju podzielił pogląd o braku materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji o nałożeniu korekty finansowej, a tym samym potwierdził prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 dotyczący nakładania korekt finansowych nie dotyczy bezpośrednio stosunku prawnego łączącego beneficjenta i instytucję podpisującą z nim umowę o dofinansowanie projektu. Nie może więc stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o nałożeniu na beneficjenta korekty. Przepis ten reguluje dokonywanie korekt finansowych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami pojedynczymi bądź systemowymi w relacji państwo członkowskie - Komisja Europejska (KE) i polega na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Korekta finansowa jest więc konsekwencją wystąpienia nieprawidłowości, która została uprzednio zadeklarowana do KE i zwykle wiąże się z koniecznością odzyskania od beneficjenta środków nieprawidłowo wykorzystanych. Korekta finansowa w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z "korektą" , dokonywaną przez odpowiednią instytucję, będącą stroną umowy o dofinansowanie, opartą na podstawie jej postanowień (§ 13 ust. 7 umowy o dofinansowanie), w przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających dokonanie "korekty", która powinna być ekwiwalentem korekty dokonywanej w relacji państwo członkowskie - KE (por. wyrok WSA w Warszawie V SA/Wa 45/13 z 5 lipca 2013 r.). MIiR wskazał, że obowiązki państwa członkowskiego w dokonywaniu korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia 1083/2006 pełni na mocy art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca określonym programem operacyjnym. Podkreślił, że instytucja zarządzająca Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko na mocy podpisanego porozumienia w sprawie systemu realizacji z CUPT nie delegowała tej kompetencji. W opinii organu II instancji Beneficjent rozszerzył pojęcie korekty finansowej określonej w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. także na sytuacje, w których nie mamy do czynienia z korektą, o której mowa w tym przepisie, a więc na sytuacje, w których dochodzi do ustalenia skutkującego obniżeniem kwoty zatwierdzonej do rozliczenia w ramach wniosku o płatność (tj. wyłączenie wydatków z kwoty wydatków kwalifikowanych zawartych we wniosku o płatność). W przypadku stosowania tzw. taryfikatora, jak to miało miejsce w analizowanym przypadku, przyjęło się używanie pojęcia "korekty", która jest niczym innym, jak uznaniem części wydatków kwalifikowalnych w kontrakcie za niekwalifikowalne w oparciu o odpowiedni dla danego naruszenia wskaźnik taryfikatora wówczas, gdy uznanie kontraktu w całości za wydatek niekwalifikowalny byłoby nieadekwatne do wagi stwierdzonego naruszenia. Czynności w tym zakresie wynikają wprost z postanowień umowy o dofinansowanie i w zależności od tego, czy wykrycie naruszenia w wydatkach nastąpiło przed lub po ich rozliczeniu, mogą, ale nie muszą zakończyć się korektą finansową w rozumieniu art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. MIiR podkreślił nadto, że w niniejszej sprawie nie doszło do korekty dofinansowania projektu (kwota dofinansowania wskazana w umowie nie uległa pomniejszeniu), tylko do uznania, że część wydatków ze względu na ich niekwalifikowalność nie będzie mogła zostać w ramach projektu rozliczona. Z tych przyczyn zdaniem MIiR, brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu korekty na stronę z uwagi na cywilnoprawny charakter tej czynności. Podstawą taką nie może być wskazywany przez Spółkę art. 98 rozporządzenia 1083/2006. Pogląd ten został poparty przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyroki NSA II GSK 2080/13 i 2290/13 z 12 czerwca 2014 r.) Postanowienie to zostało zaskarżone przez K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia mających istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, a to: 1. art. 61a § 1 w. zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a) w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Fundusz Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej; u.p.p.r.) polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na istnienie uzasadnionych przyczyn. z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy przyczyny takie nie istniały a organ administracyjny zobowiązany był wydać decyzję rozstrzygającą sprawę w całości, 2. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia CUPT z dnia 11 czerwca 2014 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej nałożenia korekty finansowej w ramach Projektu "Modernizacja elektrycznych zespołów trakcyjnych do kolejowych przewozów pasażerskich w ruchu regionalnym i w obrębie aglomeracji [...]’ nr [...]", podczas gdy organ powinien uchylić to postanowienie i nadać dalszy bieg wnioskowi Skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano tok dotychczasowego postępowania w sprawie. Wskazano, że na skutek kontroli Projektu "Modernizacja elektrycznych zespołów trakcyjnych do kolejowych przewozów pasażerskich w ruchu regionalnym i w obrębie aglomeracji [...]’ nr [...]", przeprowadzonej od 21 listopada do 4 grudnia 2013 roku przez CUPT stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.). Skutkowało to ustaleniem korekty finansowej w wysokości 25% kosztów kwalifikowanych dofinansowanych ze środków publicznych w ramach kontrolowanych zamówień na podstawie dokumentu pn. "Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE" (tzw. Taryfikator), tabela 2, pkt. 16. W powyższej sprawie nie wydano jednak jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. W związku z tym w kwietniu 2014 roku Spółka KM zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Centrum Unijnych Projektów Transportowych odmówił wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, a następnie, w dniu [...] czerwca 2014 r. CUPT wydał postanowienie, w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku. Rozstrzygnięcie takie zostało utrzymane w mocy przez MIiR. Skarżąca kwestionując je wskazała, że na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w szczególności gdy w przepisach brak jest podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia sprawy, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Uzasadnienie do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego gdy z "innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" odnosi się wyłącznie do oczywistych przypadków, nie wymagających żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów prawa, a postanowienie to ma wyłącznie charakter procesowy. Zamyka ono stronie drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca zaznaczyła, że jej zdaniem w rozpoznawanej sprawie nie występują uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego błędnie wskazuje, że w sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu na stronę korekty finansowej. Podstawę materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15 a u.z.p.p.r. Wskazuje on, że do licznych zadań instytucji zarządzającej (w tym przypadku: Ministra Infrastruktury i Rozwoju) należy między innymi ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Użyte zwroty "ustalenie" i nakładanie" wskazują na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Zasadność tego rozumowania potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 października 2013 roku (sygn. akt III SA/Kr 1733/12), w którym wskazano, że: " (...) postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 stanowi zatem odrębne od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych postępowanie administracyjne, również kończące się wydaniem w trybie art. 107 § 1 k.p.a. decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. (...)Skoro Instytucja Zarządzająca na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. została wyposażona w kompetencję do ustalenia korekty finansowej, to mimo, że zasady wyliczenia tej korekty, a w konsekwencji jej wysokość określiła jednostronnie w zawartej umowie o dofinansowanie, to tak określona wysokość korekty może stanowić element decyzji podjętej w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 15a omawianej ustawy". Przywołane stanowisko zaprezentowano również w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1776/12), wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt III SA/Po 1234/13) oraz w postanowieniu WSA w Krakowie z 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 803/13). Przyjmując, iż instytucja zarządzająca (Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju) przekazała CUPT, na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. kompetencje o charakterze władczym w stosunku do strony - beneficjenta, przedstawiona argumentacja dotyczyć będzie w rozpatrywanej sprawie zasad wydawania decyzji określającej wysokość korekty przez CUPT. Nie istnieją zatem uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowania administracyjne nie może być wszczęte. Jednocześnie zdaniem Skarżącej, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. organ administracji - CUPT w sposób dorozumiany przyznał, iż trybem właściwym w przedmiotowym postępowaniu jest tryb administracyjny, co poddaje w wątpliwość stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym relacje łączące beneficjenta oraz instytucje zarządzającą mają charakter wyłącznie cywilnoprawny. Stanowisko takie potwierdza ponadto stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym "(...) nie powinno budzi; wątpliwości, iż w sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być wydana decyzja administracyjna, o jakiej mowa w art. 107 § 1 kpa, gdyż organ był uprawniony da wydania władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego'" (por wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt: II GSK 1777/12, II GSK 1776/12). W odpowiedzi na skargę MIiR wniósł o jej oddalenie. Późniejszy wniosek Skarżącej o zawieszenie niniejszego postępowania został negatywnie rozpoznany przez Sąd na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Ze wskazanych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod rozwagę przytoczone podstawowe zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Niewątpliwie wskazany w skardze przepis art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. wywoływał poważne wątpliwości. Spowodował też rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyniku jego różnej wykładni ukształtowały się dwa nurty orzecznicze. Zgodnie z pierwszym (przywołanym w zaskarżonym postanowieniu) brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji (w rozumieniu art. 107 k.p.a.) o nałożeniu korekty finansowej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. (w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006), zgodnie z drugim (przywołanym w skardze) przepis art. art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. stanowi podstawę prawna do wydania takiej decyzji administracyjnej. Rozbieżność ta usunięta została uchwałą (7) NSA z 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14. Akceptując w pełni zaprezentowane w niej stanowisko należy przywołać wskazaną w niej argumentację zgodnie, z którą: "Za wykładnią, w ramach której o korekcie finansowej rozstrzyga się decyzją administracyjną Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się w następujących orzeczeniach: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1776/12, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1777/12, postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1820/13, postanowienie NSA z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1097/14, opubl. www.nsa.gov.pl. Natomiast stanowisko przeciwne – korekta finansowa bez rozstrzygnięcia decyzyjnego – Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyrokach: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1792/12, wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 79/13, wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 249/13, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 2290/13, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 2080/13, opubl. www.nsa.gov.pl. (...). Ustalanie i nakładanie korekt finansowych przewidziano w rozporządzeniu nr 1083/2006. W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W art. 2 pkt 7 rozporządzenia zdefiniowano również pojęcie "nieprawidłowości" uznając, że jest to jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Na podstawie tych przepisów można stwierdzić, że korekta finansowa dotyczy zarówno systemowych nieprawidłowości stwierdzonych w programach operacyjnych, jak i nieprawidłowości indywidualnego beneficjenta, zaistniałych podczas realizacji projektu objętego umową o dofinansowanie zawartą w ramach określonego programu operacyjnego. Przepisy prawa unijnego nie określają jednak sposobów ustalania i egzekwowania tych korekt, pozostawiając to prawodawcy krajowemu. W zakresie dotyczącym korekt czynionych w odniesieniu do indywidualnych beneficjentów – stron umowy o dofinansowanie konkretnego projektu kwestia ta została uregulowana w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Przepis ten przewiduje jedynie nakładanie takich korekt, pomijając formę działania podmiotu ustalającego i nakładającego korektę. Zastosowanie instytucji korekty finansowej w praktyce dofinansowania indywidualnych projektów przewidziano we wzorcowej umowie o dofinansowanie projektu (...) W świetle tych regulacji korektę finansową można określić jako wyliczenie kwoty pomniejszenia przyznanego umownie dofinansowania, stanowiącego konsekwencję dopuszczenia się przez beneficjenta nieprawidłowości w związku z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie. Porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo we wspomnianej umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 stawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 240 ze zm., dalej: u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), pozwala stwierdzić, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Inaczej mówiąc – korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Nie oznacza to jednak, że ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, a więc można mu przypisać formę decyzji administracyjnej. Użycie w pkt 15a określenia "ustalanie i nakładanie" korekty nie jest, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że w świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prawną podstawę dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej stanowi umowa zawierana pomiędzy instytucją zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą a beneficjentem pomocy. Przekonują do takiego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości regulacje omawianej ustawy, w szczególności: art. 26 ust. 1 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. W myśl bowiem art. 26 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r. podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą albo decyzja, o której mowa w art. 28 ust. 2. Z kolei ust. 2 art. 30 u.z.p.p.r. przewiduje, że umowa albo decyzja, o których mowa w ust. 1, określają warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Z art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r. wynika, że instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r., ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 1, zawiera informacje obejmujące wzór umowy o dofinansowanie projektu (ust. 2 pkt 10). Do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków (ust. 4). Treść omawianej umowy determinuje art. 206 u.f.p., z którego to ust. 1 wynika, że szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo w art. 9 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego. W myśl ust. 2 umowa, o której mowa w ust. 1, powinna określać w szczególności: 1) opis projektu lub zadania, w tym cel, na jaki przyznano środki, i termin jego realizacji; 2) harmonogram dokonywania wydatków, obejmujący okres co najmniej jednego kwartału; 3) wysokość przyznanych środków; 4) zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania; 5) termin i sposób rozliczenia projektu oraz ewentualnych zaliczek; 6) formy zabezpieczeń należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy; 7) warunki rozwiązania umowy ze względu na nieprawidłowości występujące w trakcie realizacji projektu; 8) warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Dodać do powyższego jeszcze należy treść art. 207 ust. 8 u.f.p., z którego wynika, że instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem ma kompetencje do wezwania beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Analiza treści obowiązkowych postanowień umowy o dofinansowanie wskazuje jednoznacznie, że wszystkie istotne elementy relacji jaka zachodzi pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie a beneficjentem w zakresie dofinansowania zawarte są w umowie łączącej obie strony. Niewątpliwie zatem podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne. Nie przeszkadza temu fakt, że pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają podłoże administracyjnoprawne, np. zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania (art. 206 ust. 2 pkt 4 u.f.p.). Z powołanych regulacji wynika, że obowiązki beneficjanta określone w ramach wykonywania projektu w postaci poddania się kontroli w zakresie realizacji projektu, ustalania i nakładania korekt finansowych, a także zwrotu nienależnie pobranych środków, są obowiązkami strony wobec kontrahenta umowy. Źródłem tych zobowiązań są normy ustawowe, a także umowa o dofinansowanie. (...). Po analizie regulacji ustawowych i umownych dotyczących powstałego stosunku dofinansowania trzeba stwierdzić, że nie wszystkie elementy tej relacji mają charakter cywilnoprawny. Ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych, łączących strony umowy o dofinansowanie, elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje, zapewniające prawidłową realizację umowy. Wyposażył instytucję zarządzającą w atrybut władzy administracyjnej w postaci orzekania o zwrocie dofinansowania w drodze decyzji administracyjnej. Postanowił o tym wprost w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Według tego przepisu do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Przepis ten koresponduje z art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 11 u.f.p. stanowiącym, że po upływie terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (pośredniczącej lub wdrażającej) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W przyjętym ustawowo modelu dofinansowania projektów dopuszczenie możliwości władczego działania jednej ze stron tej umowy ma niewątpliwie charakter wyjątkowy. W związku z tym nadanie omawianej korekcie formy decyzji administracyjnej stanowiłoby poszerzenie tego wyjątku i wymagałoby wskazania wyraźnej podstawy prawnej. Wspomniano już, że nie stanowi takiej podstawy prawnej art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zwłaszcza, jeżeli analizuje się go porównując z pkt 15 ust. 1 tego artykułu. W piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że działania władcze organu administracji publicznej muszą mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Nie wystarczy więc, że mamy do czynienia z działaniem organu administracyjnego w sensie ustrojowym, ponieważ samo ustrojowe usytuowanie podmiotu nie daje ogólnej kompetencji do wydawania decyzji w każdej sprawie objętej zakresem jego zadań. Ta zasada stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjno-prawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wprost określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, może to rozstrzygnięcie określać w inny sposób, np. za pomocą zwrotów: "przyznaje", "zezwala", "udziela". Aby jednak czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć niekwestionowane podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjno-prawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Konkluzja co do formy czynności organu administracji publicznej wymaga przeprowadzenia procesu wykładni prawa uwzględniającej szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15). Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej bowiem nie obejmuje domniemania podstaw działania organu administracji publicznej (jw., s. 17). Działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu podzielić można na dwa etapy. Przepis art. 207 ust. 8 u.f.p. przyznaje odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14 – dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i skorelowanym z nim art. 207 ust. 9 u.f.p., do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Za oczywiste należy uznać twierdzenie, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 u.f.p. Wynika to z podstawy faktycznej korekty, która także stanowi okoliczności faktyczne zwrotu. Jeżeli się zważy, że zwrot, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 u.f.p. dotyczy tych samych środków uznanych za nienależne z powodu tych samych naruszeń, które stwierdzono dokonując korekty, to nie byłyby do pogodzenia dwie kolejne decyzje, dotyczące tego samego przedmiotu (decyzja o nałożeniu korekty i decyzja o zwrocie). Nałożenie korekty w formie decyzji administracyjnej czyniłoby zbędnym wydanie decyzji o zwrocie tych środków, ponieważ tak rozumiana korekta w istocie zawierałaby w sobie rozstrzygnięcie o zwrocie a więc zastępowałaby decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem kształtującym prawa lub obowiązki indywidualnego podmiotu. Ustalenie i nałożenie korekty decyzją, określającą kwotę środków, które podlegają zwrotowi, oznaczałoby nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu tej kwoty, podlegającego wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej (art. 3 w zw. z art. 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.). W tej sytuacji bezprzedmiotowe byłoby zarówno wezwanie beneficjenta przez instytucję, która zawarła umowę o dofinansowanie, do dobrowolnego zwrotu kwoty ustalonej w decyzji o korekcie (art. 207 ust. 8 u.f.p.), jak i wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji zobowiązującej do zwrotu. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. Postawiona teza o niedecyzyjnym ustalaniu i nakładaniu korekty finansowej uwzględnia regułę wykładni przepisów prawa prezentowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowiącą, że nie jest dopuszczalne interpretowanie przepisu w taki sposób, który pozbawiałby część tego przepisu znaczenia prawnego, zgodnie z łacińską sentencją per non est (nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne). Przykładem takiego orzecznictwa jest uchwała Trybunału Konstytucyjnego, w której Trybunał uznał za niezgodną z założeniem o racjonalności prawodawcy, leżącym u podstaw poprawnej wykładni przepisów prawa takiej wykładni, która prowadziłaby do wniosku, że pewien fragment przepisu [...] należałoby uznać za całkowicie zbędny (por. uchwałę TK z dnia 14 czerwca 1995 r., sygn. akt W 19/94, OTK 1995/1/23). Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 czerwca 1999 r. sygn. akt I KZP 19/99, skonstatował natomiast, iż fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także Z. Ziembiński, Teoria prawa, PWN 1978, s. 106 – 123 oraz uchwałę SN z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I KZP 53/99). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego godną zauważenia jest teza, że konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, iż stanowią określoną całość. W konsekwencji nie można ich interpretować nie uwzględniając owej całości, co może również przemawiać za stosowaniem wykładni systemowej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97, uzasadnienie uchwały z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt FPS 19/98, a także uchwały z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, opubl. w: ONSA 2000/3/92). Wobec powyższego podkreślić należy, że za poglądem o braku podstaw prawnych do wydania decyzji o korekcie finansowej przemawia brak argumentów o charakterze aksjologicznym, np. sprawnego działania administracji publicznej czy ochrony beneficjenta, jak i skutki w postaci pozbawienia treści normatywnej art. 207 ust. 8 i 9 u.f.p., tj. regulacji dotyczącej wezwania do dobrowolnego zwrotu dofinansowania, a także unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania decyzji o zwrocie płatności. W konkluzji tych rozważań należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Na zakończenie można dodać, że stosownie do tego na jakim etapie realizacji umowy stwierdzono nieprawidłowości, zwrot środków przeznaczonych na dofinansowanie uregulowany w art. 207 ust. 1, 2, 8 i 9 u.f.p. może mieć dwie formy: zwrotu określonej, wypłaconej już kwoty dofinansowania i pomniejszenia kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi (art. 207 ust. 2 u.f.p.). Odpowiednio do tego poprzedzające wydanie decyzji o zwrocie wezwanie, o którym mowa w art. 207 ust. 8 tej ustawy może również polegać na wezwaniu do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności. Tak rozumiany zwrot obejmuje zarówno zobowiązanie beneficjenta do "oddania" środków już pobranych, jak i pozbawienie go prawa do środków jeszcze niewypłaconych, określonych w umowie o dofinansowanie. Pozwala to stwierdzić, że przepisy art. 207 u.f.p. mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których dokonuje się korekt przewidzianych w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. niezależnie od tego, na jakim etapie dofinansowania projektu tej korekty dokonano." Akceptując ten wywód Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił poglądów Skarżącej utrzymującej, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. odbywa się w drodze wydania decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 107 k.p.a.), w szczególności, że podstawę materialnoprawną takiego oczekiwanego przez Spółkę rozstrzygnięcia stanowić powinien art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, kontrolowane postanowienie nie naruszyło art. 61a § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., ani art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.