V SA/Wa 292/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Ś. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Ś. w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania "Ś. w W. (dalej skarżąca, spółka lub strona) z [...] września 2013 r., uchylił w całości decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej Dyrektor Oddziału ARiMR lub organ odwoławczy) z [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Wnioskiem z [...] marca 2013 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzenia działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, za okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Oddziału ARiMR przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie kosztów dotyczących inwestycji skarżącej. W wyniku weryfikacji przez kosztorysanta przedłożonych przez skarżącą kosztorysów kosztorysant wskazał, że kosztorys powykonawczy na budowę budynku przechowalni jest zawyżony i należało go sporządzić ponownie. Natomiast w kosztorysie dotyczącym robót budowlano-montażowych w budynku przechowalni, po wyjaśnieniach skarżącej, stwierdził zawyżoną stawkę roboczogodziny. W związku z powyższym skarżąca złożyła wyjaśnienia wraz ze zmienionym kosztorysem, które to dokumenty zostały przekazane do weryfikacji kosztorysantowi. W wyniku weryfikacji stwierdzono, iż wartość wykonanych robót ziemnych jest zawyżona o ok. 1.400.000 zł. Kosztorysant zakwestionował zasadność wykonania wykopu o głębokości 4 m pod fundamenty budynku i wywozu ziemi z wykopu na odległość 10 km, a następnie dokonania zasypania ziemią ponownie wykopu. W uwagach do kosztorysu przedłożonego przez stronę został zakwestionowany także protokół obmiaru robót budowlanych. W odpowiedzi na powyższe zarzuty skarżąca wskazała na konieczność wymiany gruntu pod budynkiem przechowalni owoców spowodowaną wylewami rzeki usytuowanej w odległości 40 m od budynku oraz występowaniem wielu cieków wodnych. Spółka ponadto zapewniła, że materiał użyty do zasypu wykopu jest skalkulowany w jego wykonaniu i nie jest to grunt wcześniej wykopany. Ponadto zwróciła się o zmianę kosztorysanta. W kolejnej korespondencji kosztorysant poinformował o kolejnych nieprawidłowościach w przedkładanych przez skarżącą kosztorysach. Rozbieżności dotyczyły zawyżenia obmiaru w zakresie powadzonych robót ziemnych. Ponadto, przedłożone kosztorysy różniły się rodzajem wykonanych stop fundamentowych. W pierwszej wersji kosztorysu stopy fundamentowe wylewane były na placu budowy natomiast w ostatniej wersji kosztorysu stopy fundamentowe żelbetonowe prefabrykowane przywiezione zostały na plac budowy. W dniu [...] sierpnia 2013 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie realizacji inwestycji tj. budynku przechowalni. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono między innymi, że zostały użyte fundamenty prefabrykowane. Ponadto, z załączonej opinii geotechnicznej w projekcie budowlanym wynikało, że budynek przechowalni owoców posadowiony jest w prostych warunkach gruntowych (warstwy gruntu jednorodne genetycznie i litologicznie równoległe do powierzchni terenu, poziom wód gruntowych poniżej poziomu posadowienia fundamentów, brak występowania niekorzystnych zjawisk geologicznych). W piśmie z [...] sierpnia 2013r. skarżąca złożyła kolejne wyjaśnienia oraz załączyła dwa kosztorysy "ofertowy" i "powykonawczy". W związku z powyższym decyzją z [...] września 2013 r. Dyrektor Oddziału ARiMR przyznał pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, za okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r., w łącznej wysokości 6.198.563,55 zł oraz odmówił pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.050.000 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 700.000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że za wiarygodną przyjął ocenę kosztorysanta, dlatego też zakwalifikowane do objęcia pomocą finansową koszty inwestycji polegającej na budowie budynków oraz budowli przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców do sprzedaży w wysokości 2.400.000 zł netto należało pomniejszyć o kwotę 1.400.000 zł. W związku z tym organ I instancji odmówił przyznania pomocy w wysokości 1.050.000 (75% z kwoty 1.400.000 zł). Wskazał również, że skarżąca wykazała, że nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku kwot pomocy finansowej, w części niekwalifikowanej organ nie zastosował kary. W odwołaniu z 24 września 2013r. skarżąca wskazała, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy w zakresie wnioskowanej kwoty pomocy finansowej oraz naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80, 75 oraz 107 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego ani nie dokonał rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto bezpodstawnie podważył dowody dostarczone przez stronę w postaci kosztorysu powykonawczego. Ponadto spółka stanęła na stanowisku, że Dyrektor Oddziału ARiMR nie wyjaśnił powodów nieuznania za wiarygodny przedłożonego kosztorysu powykonawczego i nie ustosunkował się do faktu sporządzenia powyższego kosztorysu na bazie cennika Intercenbud, a także organ nie uznał za wiarygodne i nie poddał ocenie kolejnych dostarczanych przez nią kosztorysów. W podobny sposób organ nie dokonał oceny przedstawionego przez skarżącą protokołu z obmiarów wykonanych prac. W związku z powyższym strona wniosła o zmianę decyzji poprzez przyznanie pomocy finansowej we wnioskowanej wysokości lub ewentualnie uchylenie decyzji w zakresie odmowy przyznania pomocy w wysokości 1.050.000 zł i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, że Dyrektor Oddziału ARiMR rozpatrując niniejszą sprawę naruszył art. 7 oraz 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy oraz naruszył oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niesporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami zawartymi ww. przepisie. Organ odwoławczy odnosząc się do pierwszego z naruszeń wskazał, że organ I instancji nie dokonał analizy przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu podwykonawczego przedstawionego przez grupę. Nie wyjaśnił również kwestii podstaw świadczących o braku odpowiedzialności skarżącej za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Prezes ARiMR zaznaczył, że sam fakt złożenia przez stronę oświadczenia o nieponoszeniu odpowiedzialności nie zwalnia w żaden sposób organu od oceny takiego dowodu w kontekście całości zebranego materiału dowodowego, a przeprowadzenie takiej analizy winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Odnosząc się do drugiego zarzutu organ II instancji wskazał, że Dyrektor Oddziału ARiMR nie wskazał w uzasadnieniu decyzji powodów dla których uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie może uznać za wiarygodne wyjaśnień oraz dowodów przedstawionych przez spółkę. Nie wyjaśnił też dlaczego przedstawione przez nią stawki oraz określone części robót budowlanych nie mogą być przyjęte jako kwalifikowane. Nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla przedstawionych przez siebie stawek. Nie wykazał, z jakich powodów uznał, że strona nie ponosi odpowiedzialności za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) Nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U.UE.L. z 2012, nr 298 s.1 ze zm.) oraz art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013, poz. 885 ze zm.) ARiMR jako agencja płatnicza jest zobowiązana do przestrzegania ww. zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw. A zatem Dyrektor Oddziału ARiMR zobowiązany był do weryfikacji przedstawionych przez spółką kosztów w kontekście gospodarności, efektywności, skuteczności, celowości i oszczędności. Pismem z 27 grudnia 2013 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] listopada 2013 r., zarzucając jej: I. zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i nie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 albo 2 k.p.a. w ramach przyjęcia, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w postaci art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez: nie rozpatrzenie w całości materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy oraz nie sporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami zawartymi ww. przepisie, jak również poprzez przyjęcie, iż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i nie dokonał analizy przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów, pomimo że organ I instancji przeprowadził całość postępowania wyjaśniającego, zgromadził całość materiału dowodowego, a powyżej wymienione uchybienia organu I instancji dotyczą jedynie oceny materiału dowodowego, co zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych - Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Gd 866/11: "Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji" - nie stanowi podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.; II. nie zastosowanie art. 136 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu swojej decyzji przez organ II instancji do treści wymienionego przepisu, który zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych - Wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., II OSK 860/07: "Organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" - należy zastosować, jeżeli nie zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., a zachodzi podstawa do uzupełnienia materiału dowodowego; III. błędnego zastosowania art. 15 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez: a) zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że nie istnieją podstawy do jego zastosowania, a organ winien przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające i orzec co do istoty sprawy; b) przyjęcie, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii podstaw świadczących o braku odpowiedzialności skarżącej za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, pomimo że to do tego organu należy samodzielna ocena, czy skarżąca wykazała istnienie podstaw braku odpowiedzialności za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, a organ II instancji może dokonać zupełnie innej oceny tych okoliczności, jak również pomimo że, nie wyjaśnienie powyższej kwestii w uzasadnieniu decyzji, nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony postępowania, której zostało przyznane skonkretyzowane uprawnienie; c) przyjęcie, że skarżąca nie wykazała braku odpowiedzialności za włączenie niekwalifikującej się kwoty pomocy i w konsekwencji błędnego zastosowania i wykładni art. 117 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, w odniesieniu do sektora owoców i warzyw, pomimo że skarżąca nie miała obowiązku udowodnienia, a jedynie ciąży na niej obowiązek wykazania braku tej odpowiedzialności, co nie należy utożsamiać z udowodnieniem danej okoliczności, jak również pomimo że, to do organu I instancji należy ocena złożonych przez stronę wyjaśnień w ramach postępowania administracyjnego, a narzucanie tej oceny przez organ II instancji w wytycznych co do prowadzenia ponownego postępowania jest zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, rażącym naruszeniem zasady samodzielnego orzekania przez organ I instancji: d) przyjęcie, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, pomimo że organ I instancji dokonał innej oceny stanu faktycznego, co organ II instancji mógł zakwestionować i poddać ponownej ocenie orzekając co do istoty sprawy, natomiast wskazywanie organowi I instancji w uzasadnieniu decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozstrzygnięcia własnej oceny stanu faktycznego i de facto narzucenia wyniku rozstrzygnięcia, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych - Wyrok NSA z dnia 12 lutego 1985 r., II SA 1811/84: "Narzucenie organowi administracji państwowej stopnia podstawowego przez organ II instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym" - stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z [...] czerwca 2014r. skarżąca zmieniła wnioski zawarte w skardze i wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji co do pkt - tiret 1 i 2 jej sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 270, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt – tiret 3 jej sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W uzupełniniu skargi spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 16 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji z 10 września 2013 r., a więc także w części nieobjętej zakresem odwołania (punkt - tiret - nr 1 i 2) - przyznającej skarżącej pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w łącznej kwocie 6.198.563,55 zł pomimo że decyzja organu I instancji w części, tj. tiret - nr 1 i 2, w której nie została zaskarżona stała się ostateczna; 2. art. 8 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, poprzez zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. z jednoczesnym narzuceniem organowi I instancji w uzasadnieniu decyzji, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy finansowej i nakazaniem obniżki tej pomocy przez nałożenie sankcji wynikającej z art. 117 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. w ramach wytycznych co do dalszego prowadzenia sprawy, pomimo że organ I instancji ma pełną swobodę w orzekaniu, a w ramach postępowania w pierwszej instancji dokonał oceny powyższych okoliczności i uznał, że strona wykazała, że nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, jak również pomimo że, organ administracji publicznej powinien działać celem pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej, a nie w celu doprowadzenia do niekorzystnego rozstrzygnięcia dla strony; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu w sposób wystarczający dlaczego organ odwoławczy z uwzględnieniem realiów niniejszej sprawy skorzystał ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że organ odwoławczy powinien wyczerpująco oraz w sposób przekonujący dla strony wyjaśnić dlaczego nie dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy, a uchylił decyzję organu I instancji i przekazał do ponownego rozpatrzenia; 4. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak również nie zachodzą ewentualne podstawy do zastosowania art. 136 k.p.a., pomimo że organ odwoławczy powinien przeciwdziałać przewlekłości postępowania i stosować możliwie najprostsze środki zmierzające do załatwienia sprawy, a uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w przypadku zachodzenia podstaw do dalszego prowadzenia postępowania odwoławczego, stanowi rażące naruszenie zasady szybkości oraz zbędnego formalizmu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to częściowo zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji, a w pozostałej części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z tytułu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz jej uchylenie w pozostałym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, iż spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną, czy też możliwe było uzupełnienie postępowania przez ten organ i wydanie w wyniku uzupełnienia stosownej decyzji merytorycznej przez ten organ. Dodatkowo spór dotyczy możliwości uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w zakresie nie zaskarżonym odwołaniem. Oceniając przedmiotową decyzję w pierwszej kolejności należy rozważyć przesłankę dotyczącą stwierdzenia nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja organu I instancji jedynie w części - nie satysfakcjonowała strony, stąd została zaskarżona odwołaniem, ale jedynie w zakresie pkt 3 (tiret 3), tej decyzji. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji objął całość trzypunktowej decyzji I instancyjnej, w tym rozstrzygnięcie zarówno zaskarżone odwołaniem, jak i niezaskarżone. Zasadnie w powyższym zakresie skarżąca powołała się na wyrok NSA z 26 czerwca 2008r., II GSK 175/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl.), który wskazał, że cyt. "Pamiętać (...) należy, że postępowanie odwoławcze wywołane zostało odwołaniem złożonym przez stronę postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że w tym zakresie organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie. W odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji strona określiła zakres zaskarżenia tej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż w części niezaskarżonej decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości, to jest w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części nie zaskarżonej decyzja stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie sentencja decyzji organu I instancji składa się z siedmiu punktów. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która została zaskarżona". W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak było podstawy prawnej do zastosowania w części niezaskarżonej art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe, zdaniem Sądu, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Sąd podziela bowiem powyższe stanowisko NSA i wskazuje, że w wypadku niezłożenia odwołania od decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1 i 2 tej decyzji, to decyzja ta w tej części stała się ostateczna. Nie może zatem organ II instancji poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07), może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Zatem uchylenie przez organ odwoławczy w tym zakresie decyzji organu I instancji naruszyło art. 16 k.p.a. (decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności organu w tym zakresie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do rozważenia zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym, organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny tejże decyzji, która powinna spełniać wymogi przewidziane art. 107 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ II instancji zastosował art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie w powyższym zakresie skarżąca powiązała możliwość wydania decyzji kasatoryjnej z zakresem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Ponadto granice, w których organ II instancji może przeprowadzić postępowanie dowodowe wyznacza przepis art. 15 k.p.a. ustalający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, wydanej w oparciu o art. 138 § k.p.a., Sąd dokonał oceny czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje gdy w danej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79). Mając powyższe na względzie należy odnieść zalecenia wskazane w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego do ewentualnej możliwości samodzielnego rozpoznania spawy przez organ odwoławczy, bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy prawne, które naruszył organ I instancji oraz stwierdził, że ten organ nie dokonał analizy przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez skarżącą, jak również nie dokonał oceny materiału dowodowego w zakresie odpowiedzialności spółki, za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Powyższe okoliczności mogą mieć wpływ na uzyskanie przez stronę pomocy, jak i również mogą mieć wpływ na jej wysokość. Prezes ARiMR nakazał przeprowadzić organowi I instancji postępowanie polegające na: -ponownej weryfikacji przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu w kontekście wpływu ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem ustalenia obmiaru budynku przechowalni owoców, wyjaśnień w zakresie wymiany gruntu na całej powierzchni zabudowy na głębokość 4m oraz ustaleniu jakiego rodzaju stopy fundamentowe zostały zastosowane, - ustalenie dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin. Dalsze zalecenie dotyczyło dokonania w kontekście całego zebranego materiału dowodowego oceny wyjaśnień biegłego i ewentualne rozważenie zakresu odpowiedzialności spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe zalecenia organu odwoławczego mieszczą się w przesłankach z art. 136 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy sam może przeprowadzić to postępowanie. Zalecenia te bowiem koncentrują się na ponownej weryfikacji dokumentów znajdujących się w aktach, gdyż również wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w postępowaniu kontrolny ustalono, że fundamenty pod budynkiem były prefabrykowane. Ustaleń tych dokonano w toku kontroli, z której sporządzono stosowny protokół, który skarżącej jest znany. Co więcej zapewniono skarżącej także czynny udział w postępowaniu, zatem rolą organu odwoławczego będzie właśnie zalecona weryfikacja tych dokumentów. Natomiast, zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego, dodatkowe postępowanie ograniczy się w zasadzie do ustalenie dlaczego biegły przyjął określone stawki roboczogodzin. Powyższe zalecenie w żaden sposób nie przekroczy znacznej części postępowania i może zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy. Trzeba także wskazać, że organ odwoławczy dużą rolę przykłada do kwestii odpowiedzialności skarżącej spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Jednakże z akt administracyjnych wynika, że skarżąca złożyła w tym zakresie stosowne oświadczenie, które zostało ocenione przez organ I instancji w sposób pozytywny dla strony. Trudno zatem w tym zakresie prowadzić dodatkowe postępowanie skoro zostało ono już przeprowadzone, a dowód oceniony na korzyść skarżącej. Natomiast odmienna ocena tego dowodu w żaden sposób nie może prowadzić do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ zgodnie z cyt. wyżej art. 138 § 2 k.p.a., może co najwyżej wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie może natomiast wyrażać oceny prawnej, która wiązała by organ niższej instancji. Organ ten bowiem ma samodzielność decyzyjną. Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Prezesa ARiMR postępowania nie narusza art. 136 i art. 15 k.p.a., który ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazywane również wady w zakresie uzasadnienia decyzji mogły zostać konwalidowane decyzją Prezesa ARiMR, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do zebranego materiału dowodowego. Trzeba podkreślić, o czym była mowa wyżej, że istota postępowania odwoławczego nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, ale polegać ma na ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu w oparciu o zebrane dowody stosownej decyzji. Zdaniem Sądu zasadą postępowania odwoławczego winno być wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Wprost o powyższym stanowią przepisy, które wydanie decyzji kasatoryjnej ograniczają do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku. Natomiast o uchyleniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.