V SA/Wa 2957/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B.H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. M.K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę [...] zł ([...] złotych), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę [...] zł ([...] złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę [...] zł ([...] złotych). W dniu 21 maja 2004 r. B. H. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) "Wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004". We wniosku tym zadeklarowała powierzchnię 15,67 ha. Decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał skarżącej kwotę 2.804,93 zł z tytułu wnioskowanej przez nią płatności ONW na rok 2004. W złożonym 27 kwietnia 2005 r. analogicznym wniosku na rok 2005 skarżąca zadeklarowała obszar 11,63 ha i w konsekwencji wskazania mniejszej powierzchni gruntów uzyskała decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] maja 2006 r. odpowiadającą tej powierzchni płatność ONW 2.081,77 zł. Wobec ustalenia, iż w dniu wydawania przez Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzji z [...] grudnia 2004 r. skarżąca prowadziła działalność rolniczą na obszarze 11,63 ha a zatem o 4,04 ha mniejszym niż zadeklarowany we wniosku z 21 maja 2004 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie na mocy decyzji dotyczącej 2004 r. i odnoszącej się do zadeklarowanego obszaru 15,67 ha. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...], Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą środków z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2004 na sumę 723,16 zł i zobowiązał skarżącą do wpłacenia tej kwoty wraz z odsetkami na rachunek Agencji. Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniała, iż różnica w powierzchni zadeklarowanej we wniosku z 21 maja 2004 r. a rzeczywiście przez nią uprawianej od 30 września 2004 r. wyniknęła z zerwania z nią dzierżawy działki o powierzchni 4,04 ha pomimo, iż umowa dzierżawy obowiązywać miała do 31 października 2006 r. W czasie poprzedzającym rozpoznanie powyższego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., postanowieniem z [...] sierpnia 2007 r. wznowił postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] grudnia 2004 r., dotyczącej przyznania płatności ONW za 2004 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż fakt zerwania 30 września 2004 r. dzierżawy nie był znany Kierownikowi Biura Powiatowego w dniu wydawania decyzji z [...] grudnia 2004 r., co wyczerpuje przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzją z [...] października 2007 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. uchylił decyzję z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności ONW oraz odmówił skarżącej tej płatności na rok 2004. Wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej zwrotu kwoty 723,16 zł został załatwiony dopiero [...] marca 2008 r. decyzją Prezesa ARiMR nr [...]. Decyzja ta uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i ustaliła jako nienależnie pobraną płatność z tytułu ONW całą kwotę 2.804,93 zł., przyznaną skarżącej w decyzji z [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym przez skarżącą we wniosku z 21 maja 2004 r. a obszarem rzeczywiście wykorzystywanym przekracza 20 % obszaru stwierdzonego. Z mocy mających zastosowanie w sprawie art. 70 i 71 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOR) w powyższej sytuacji nakładane są sankcje zobowiązujące do zwrotu pobranych płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2008 r. skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. zarzucając jej naruszenie art. 9 k.p.a. oraz podnosząc brak zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła także okoliczność, iż przyznaną jej płatność wykorzystała na cele rolnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i wyrokiem z 20 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1488/08 stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. nr [...]. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w toku postępowania doszło do naruszenia wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu wydania przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W ocenie Sądu, organ nie wskazał okoliczności wyłączającej zastosowanie zakazu z art. 139 k.p.a. oraz uzasadniającej wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji na niekorzyść strony, orzekającej zwrot całej kwoty płatności otrzymanych na podstawie decyzji z 28 grudnia 2004 r. po jej uchyleniu w trybie nadzwyczajnym. Ponadto według Sądu, w sprawie doszło do swoistego połączenia przez Prezesa ARiMR trybu odwoławczego z art. 127 k.p.a. z postępowaniem nadzwyczajnym – wznowieniem, uregulowanym w art. 147 i następnych k.p.a. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. Prezes ARiMR ustalił bowiem kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu ONW na rok 2004 na sumę 723,16 zł, a zaskarżoną decyzją z [...] marca 2008 r. uchylił swoją decyzję z [...] kwietnia 2007 r. w całości i ustalił jako nienależnie pobraną płatność z tytułu ONW na rok 2004 kwotę 2.804,93 zł. Orzekając na niekorzyść strony nie uzasadnił jednak wystąpienia określonych w art. 139 k.p.a. przesłanek rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR odnosi się do odmowy przyznania stronie płatności ONW na rok 2004, które to zagadnienie było przedmiotem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] października 2007 r., wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności ONW na rok 2004. Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów: art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.2001.327.11). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 178/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA odnosząc się do zarzutu organu – że zakaz reformationis in peius nie powinien być brany pod uwagę, jeżeli uniemożliwiałby lub w sposób istotny utrudniałby odzyskanie nienależnie pobranych środków z funduszy Unii Europejskiej – stwierdził, że Państwa Członkowskie Unii Europejskiej realizując wynikający z art. 10 TWE obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej efektywności korzystają z tzw. autonomii proceduralnej. Oznacza to, że postępowanie przed organami administracji publicznej i sądami administracyjnymi prowadzone jest według prawa krajowego, którego przepisy powinny być stosowane w sposób zapewniający prawu wspólnotowemu pełną efektywność. Zastosowanie w niniejszej sprawie krajowej procedury administracyjnej – Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że w postępowaniu odwoławczym zastosowanie miała przyjęta w art. 139 k.p.a. instytucja zakazu reformationis in peius. Zasada ta oparta została na dwóch rozłącznych kryteriach. Po pierwsze, na kryterium rażącego naruszenia prawa w decyzji organu I instancji i po drugie, na kryterium interesu społecznego. Użyte w tym przepisie pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" może uzasadniać wydanie decyzji na "niekorzyść strony" wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Przy czym NSA zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ARiMR nie wykazał okoliczności wyłączających stosowanie tego zakazu. Nie wskazując w uzasadnieniu decyzji tych okoliczności, Prezes ARiMR uchybił tym samym dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże takie uchybienie procesowe nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto NSA uznał, że stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie uzasadniało stanowisko WSA, iż Prezes ARiMR orzekł "na poziomie postępowania II-instancyjnego o płatnościach wynikających z decyzji z [...] grudnia 2004 r. - po jej uchyleniu w trybie nadzwyczajnym". NSA zwrócił uwagę, iż w postępowaniu tym, wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, nie doszło do "swoistego" połączenia przez organ trybu odwoławczego z trybem wznowieniowym, gdyż uchybienie takie nie zaistniało. Takiego stanowiska nie uzasadnia podniesiona przez WSA okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się do przyczyn odmowy przyznania stronie płatności ONW. Okoliczność, iż organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wymienił te przyczyny nie zmienia faktu, że przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności. Rozstrzygnięcie to zapadło po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym - wznowieniowym. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 16 marca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 137/10 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd – kierując się uwagami i wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego –wskazał, że pomimo mającej zastosowanie w postępowaniu odwoławczym instytucji zakazu reformationis in peius, wyrażonej w art. 139 k.p.a., organ nie wykazał okoliczności wyłączających stosowanie tego zakazu, uchybił tym samym dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Następnie Sąd podniósł, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ winien wyjaśnić, czy w sprawie zaistniały wyjątki dające podstawy odstąpienia od ww. zasady, o których mowa w art. 139 k.p.a. W dniu [...] października 2010 r. Prezes ARiMR wydał decyzję o numerze [...], którą uchylił decyzję z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności i jednocześnie ustalił kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą środków z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2004 na sumę 2.804,93 zł. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności w sposób dogłębny przedstawił stan faktyczny sprawy. W odniesieniu natomiast do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2010 r. Prezes ARiMR wskazał, że w przedmiotowej sprawie zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się został wyłączony z powodu zaistnienia przesłanki "rażącego naruszenia interesu społecznego". Organ podniósł, iż w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2004 r. w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW, a następnie uchylenia przedmiotowej decyzji i odmowy przyznania płatności, strona ma obowiązek zwrotu przyznanej kwoty. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z [...] października 2010 r. o numerze [...], B. H.zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując m.in. na naruszenie art. 139 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż w przeciwieństwie do uchylonej wyrokiem WSA decyzji z 31 marca 2008 r., obecnie, tj. w decyzji z [...] października 2010 r., organ wykazał przesłankę uprawniającą do wydania orzeczenia na niekorzyść strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję należy przede wszystkim wskazać, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia z 16 marca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 137/10 uchylił decyzję Prezesa ARiMR z [...] marca 2008 r. W tej sytuacji ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd ograniczone jest postanowieniami art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z tej racji ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Natomiast zagadnienia, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji ponownie oceniane być nie mogą. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw uznał, że skargę należy uwzględnić. Jak już wyżej zaznaczono, w wyroku z dnia 16 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł wskazania dla organu administracji, który miał ponownie prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie. Jak wynika z ww. wyroku WSA organ winien był szczegółowo wykazać, że w sprawie zaistniały przesłanki dające podstawę odstąpienia od zasady reformationis in peius, tymczasem Prezes ARiMR, uzasadniając zaskarżoną decyzję ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że zakaz, o którym mowa w art. 139 k.p.a. został wyłączony z powodu zaistnienia przesłanki "rażącego naruszenia interesu społecznego" z uwagi na uchylenie decyzji z [...] grudnia 2004 r. przyznającej płatność z tytułu ONW, a następnie odmowę przyznania ww. płatności. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie jest niewystarczające i uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny, czy odstąpienie od zakazu reformationis in peius było zasadne. Nie uwzględnienie wskazań Sądu zawartych w ww. orzeczeniu, stanowiącym punkt wyjścia do wydania obecnie zaskarżonej decyzji, jest równoznaczne z naruszeniem przepisu art. 153 ustawy p.p.s.a. i stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie brak należytego wykazania okoliczności wyłączających stosowanie zakazu reformationis in peius, stanowi uchybienie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie zobowiązany aby w sposób szczegółowy wykazać istnienie okoliczności wyłączającej stosowanie zakazu określonego w art. 139 k.p.a., przy czym z powyższego obowiązku nie wywiąże się wskazując jedynie, iż w sprawie miało miejsce "rażące naruszenie interesu społecznego". W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.