V SA/Wa 3122/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział ZUS w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. M. B. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") zwróciła się pismem z dnia 2 stycznia 2015 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. (dalej także: "organ") o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami za okres od kwietnia 2003 r. do czerwca 2011 r. W uzasadnieniu wniosku Strona wskazała na ciężką sytuacje majątkową oraz zdrowotną własną, jak i męża, a także konieczność zamknięcia prowadzonej działalności z uwagi na jej nieopłacalność. Skarżąca podniosła również kwestię przedawnienia części należności oraz zaznaczyła, że Zakład postępowanie egzekucyjne prowadzi od ok. 2007 r., lecz zadłużenie nie uległo zmniejszeniu. W dniu [...] lutego 2015 r. Zakład wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego umorzenia składek za pracowników na ubezpieczenie zdrowotne oraz na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek za pracowników na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Strona wnioskiem z dnia 16 marca 2015 r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia części postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału ZUS w W., działając z upoważnienia Prezesa ZUS, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r., podzielając zawarte w niej stanowisko i argumentację. W uzasadnieniu organ administracji zaznaczył, iż w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Zakład ustalił, że na koncie Skarżącej figuruje zadłużenie za osobę prowadzącą działalność gospodarczą oraz z tytułu należnych składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika i w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Zakład rozpatrując ponownie sprawę o umorzenie stwierdził, że umorzenie w części postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek było zasadne. Organ wskazał, iż na podstawie art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.; dalej: "u.s.u.s.") w zw. z art. 105 §1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, Zakład wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość nie ma charakteru uznaniowego. Zakład nie może rozstrzygać merytorycznie o istnieniu, bądź nie podstaw do umorzenia, gdy przepis prawa wyłącza określone kategorie należności spod stosowania wobec nich instytucji umorzenia. Umorzenie należności z tytułu składek uregulowane zostało w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. Natomiast w art. 30 u.s.u.s. zawarto ograniczenie, które bezwzględnie wyłącza stosowanie instytucji umorzenia do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W efekcie składki finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z kolei przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy wyłącznie ubezpieczonych (osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą), którzy opłacają składki na własne ubezpieczenia, zatem nie znajduje zastosowania do składek należnych za pracowników. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie w całości. W złożonej skardze Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z decyzją organu i zaskarża ją w całości. Skarżąca podkreśliła, iż jest w ciężkiej sytuacji i nie wie jak ma spłacić zaległości, od których wciąż narastają odsetki i odsetki są już wyższe niż składki. Umorzenie chociażby odsetek od składek za pracowników urealniłoby moje zadłużenie. W chwili obecnej nie wie, jak wyjść ze spirali zadłużenia. Odsetki cały czas narastają i nie jest w stanie spłacić nawet należności głównej i mój dług urasta do ogromnych rozmiarów. Skarżąca wskazała, iż nawet jeżeli Zakład nie może umorzyć należności za składki za pracowników, to przecież powinien rozważyć chociażby umorzenie odsetek od tych składek. Dlatego uważam, że umorzenie postępowania i nierozpoznanie mojego wniosku jest niesłuszne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania sprawy jest wskazanie, że kontrolowaną przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania, a nie decyzja w przedmiocie umorzenia należności. Umorzenie postępowania, co należy podkreślić, nastąpiło tylko na gruncie art. 28 ust. 3a i art. 30 u.s.u.s., bowiem co do podstawy prawnej wynikającej z art. 28 ust. 1-3 wniosek w tej części został rozpoznany merytorycznie, lecz odrębną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności i utrzymującą ją w mocy decyzją tego organu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Dokonując kontroli tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 3121/15 uchylił ww. decyzję Zakładu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Zatem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie podlegała wyłącznie zasadność umorzenia postępowania przez ZUS na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyczyny bezprzedmiotowości mogą leżeć zarówno po stronie podmiotu, jak i przedmiotu postępowania. W rozpoznanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością ze względu na przyczyny przedmiotowe spowodowane brakiem podstaw prawnych do rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami. Zgodnie z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i art. 29 u.s.u.s., które stanowią podstawę do umarzania należności z tytułu składek, rozkładania ich na raty i odraczania terminu ich płatności. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż przepisy u.s.u.s. rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia "składek". Przepis art. 24 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Z kolei przepis art. 30 u.s.u.s. stanowiący: "do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29", reguluje zakres postępowania w odniesieniu do ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Mając więc na względzie treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s. uznać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Co do zasady, wymienione należności mogą być umarzane w całości lub w części, o ile spełnione będą warunki określone w ustawie i o ile nie zachodzi wyłączenie możliwości umorzenia objęte art. 30 u.s.u.s. Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 u.s.u.s. jest ściśle określony; umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że w przypadku składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami w ogóle ustawodawca nie przewiduje możliwości ich umarzania, rozkładania na raty, czy odraczania terminu płatności. Innymi słowy, nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w tej części. Nie można więc rozpoznać w tym zakresie wniosku wszczynającego postępowanie o umorzenie należności. Organ zobligowany był więc do umorzenia postępowania w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3208/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 483/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 118/10 - opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex nr: 202345, 673064 i 749519). Przedstawione stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11 (Lex nr 1404591) podnosząc, że wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek ujętych na jego koncie w części nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników finansowanych przez nich samych. Zasadnie zatem organ - w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami tych składek - umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 u.s.u.s. Jednocześnie ZUS umorzył postępowanie w części - w zakresie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podnieść należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. Oznacza to, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o ile zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w ust. 3 powołanego przepisu. Ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady umarzania należności tylko w razie całkowitej nieściągalności w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., jednakże ta regulacja obejmuje jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanki umorzenia należności na podstawie tego przepisu określa wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w ust. 3b art. 28 rozporządzenie. Wykładnia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie pozwala na rozpoznanie merytoryczne wniosku Skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za zatrudnionych pracowników i finansowanych przez płatnika tych składek oraz odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników, jak również odsetki za zwłokę od należności za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych na podstawie tego przepisu, gdyż dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne "ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia". Sformułowanie użyte w treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się jedynie do należności z tytułu składek ciążących na stronie skarżącej, jako osobie prowadzącej działalność gospodarczą, a zatem należności składkowych "ubezpieczonych", czyli ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przedstawiona interpretacja art. 28 ust. 3a u.s.u.s. znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie, które przyjęło, że przewidziana w tym przepisie możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06, publ. OSNP 2007, Nr 19-20, poz. 287; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07). Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.