V SA/Wa 320/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca - Sędzia WSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. – P. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu postanawia: pozostawić skargę bez rozpatrzenia. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w W. poinformowała K. K., że wniosek nr [...] pt. "[...]" o przyznanie dofinansowania w ramach Poddziałania 8.1.1 Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw – projekty konkursowe PO KL, nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Na powyższą informację K. K. złożyła protest. Pismem z [...] lipca 2010 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w W. poinformowała wnioskodawczynię, iż protest został rozpatrzony negatywnie. Wobec tego strona wniosła odwołanie, a następnie Zarząd Województwa [...] pismem z [...] września 2010 r. poinformował o jego pozytywnym rozpatrzeniu. Po ponownym dokonaniu oceny przedmiotowego wniosku, pismem z [...] stycznia 2011 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w W. poinformowała K. K., że jej wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Załączniki do skargi stanowiły kserokopie dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 30c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), dalej: u.z.p.p.r., po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wskazana powyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadziła szczególny tryb składania skargi do sądu administracyjnego, odmienny od trybu uregulowanego w p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., skarga wnoszona jest przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4. Jednocześnie w myśl art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Powołany przepis nie precyzuje pojęcia skargi niekompletnej. Tym niemniej, w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ustawodawca zawarł sformułowanie, że skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Powyższe prowadzi do wniosku, że "niekompletność" w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. Innymi słowy, kompletność skargi odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została przez ustawodawcę określona w art. 30c ust. 2 tej ustawy. Kwestia "kompletności dokumentacji" – jako pojęcia wprowadzonego przez u.z.p.p.r. – była również przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście pojęcia "braków formalnych skargi" funkcjonującego w p.p.s.a. W świetle bogatego już orzecznictwa w tym przedmiocie, daje się sformułować jasne stanowisko, zgodnie z którym, braku dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie można utożsamiać z brakami formalnymi skargi, podlegającymi uzupełnieniu na wezwanie sądu. Jak to bowiem podkreślono, skarga jako pismo procesowe naruszające wymagania określone w art. 46, 47 i 57 § 1 p.p.s.a. nie jest niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Zatem a contrario, skarga podlegająca pozostawieniu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. – to skarga nie spełniająca wymagań określonych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. (por. postanowienie NSA z 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09; postanowienie NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09; postanowienie NSA z 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 916/09; postanowienia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz www.nsa.gov.pl). Reasumując powyższe wskazać należy, iż ustawodawca nałożył na stronę skarżącą obowiązek załączenia do skargi wnoszonej bezpośrednio do sądu administracyjnego określonych dokumentów, w tym dwóch dokumentów w oryginale: 1) wniosku o dofinansowanie wraz z 2) informacją w przedmiocie oceny projektu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia wykładnia językowa przepisu art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. W ocenie Sądu omawiany przepis jednoznacznie precyzuje formę, w jakiej dokumenty winny zostać złożone poprzez użycie słowa "kopie" w odniesieniu do pozostałych wymaganych dokumentów (w art. 30c ust. 2 in fine zapisano: "kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4"). Przyjąć zatem należy, iż wolą ustawodawcy było, aby dokumenty, które nie stanowią wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, nie były kopiami, lecz a contrario by zostały przedłożone sądowi w oryginale. Wykładnię literalną omawianego przepisu wzmacnia również wykładnia celowościowa. Przypomnieć należy, iż tryb składania skargi do sądu administracyjnego, przewidziany w u.z.p.p.r., jest trybem szczególnym. Jednym z odstępstw od ogólnych zasad (unormowanych w p.p.s.a) jest pominięcie przy składaniu skargi organu administracyjnego i wniesienie skargi przez stronę skarżącą bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu. Przepis art. 30e u.z.p.p.r. wprowadził odstępstwo nie tylko od powyższej reguły, ale co więcej wyłączył obowiązek organu wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a, tj. obowiązek przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W konsekwencji oznacza to, iż Sąd rozpoznaje sprawę tylko w oparciu o dokumentację złożoną przez stronę skarżącą, która to dokumentacja zastępuje akta administracyjne. Mając na uwadze, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje również ocenę wymogów formalnych jakim winno czynić zadość zaskarżone rozstrzygnięcie, przyjąć należy, iż dokument taki winien być tym samym dokumentem, który pochodził od organu i który został przesłany do strony. Oceny legalności skarżonego pisma można bowiem dokonać tylko wówczas, gdy bez wątpliwości wiadomym jest, że kontroli poddany zostaje dokument odpowiadający jego oryginałowi. Należy zauważyć, iż zgromadzenie kompletnej dokumentacji obejmującej wniosek wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopiami wniesionych środków odwoławczych oraz kopię informacji o wynikach procedury odwoławczej, nie powinno stanowić trudności, bowiem dokumenty te winny znajdować się w posiadaniu strony. Strona otrzymuje pochodzące od organu informacje o wynikach poszczególnych etapów procedury, powinna także posiadać swoje egzemplarze wniesionych środków odwoławczych (kopie, drugie egzemplarze), kopie załączników dołączonych do wniosku oraz swój egzemplarz wniosku. Do skargi załączono kopie wniesionych środków odwoławczych – protestu z [...] maja 2010 r. i odwołania z [...] sierpnia 2010 r. oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 – pisma Zarządu Województwa [...] z [...] września 2010 r. o pozytywnym rozpatrzeniu odwołania. Wskazać jednak należy, że do Sądu złożono kopię wniosku o dofinansowanie i kopię pisma [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. z dnia [...] stycznia 2011 r., stanowiącego informację w przedmiocie oceny projektu, które to pisma, jak to wyżej wyjaśniono, winny być złożone w oryginale. Mając zatem na uwadze treść przywołanych regulacji stwierdzić należało, iż skarga jest niekompletna i jako taka podlega pozostawieniu bez rozpatrzenia. W tym miejscu wyjaśnić należy stronie skarżącej, iż nie jest dopuszczalne wzywanie przez Sąd do nadesłania kompletnej dokumentacji w sprawie, czy też jak to miało miejsce w niniejszej sprawie do uzupełnienia dokumentacji poprzez nadesłanie oryginału wniosku oraz informacji w przedmiocie oceny projektu. Jak to bowiem już wyżej omówiono, dokumentację skarżąca strona winna załączyć do skargi i złożyć wraz z nią, bądź też dołączyć taką dokumentację później, jednakże w nieprzekraczalnym terminie do złożenia skargi, tj. w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. bezpośrednio do Sądu i bez wezwania. Wezwanie jest instytucją, jaką Sąd stosuje wyłącznie do uzupełnienia braków formalnych skargi, zaś niekompletność dokumentacji – co jeszcze raz podkreślić należy – nie stanowi braku formalnego skargi. Na kwestię tę zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 1256/10 wskazując, że różne są [...] skutki prawne w przypadku złożenia skargi niekompletnej od skutków złożenia skargi zawierającej braki formalne. W przypadku wniesienia skargi obarczonej brakami formalnymi (to jest niespełniającej wymogów z art. 46, art. 47 § 1 lub art. 57 § 1 p.p.s.a.) – z uwagi na brak odmiennej regulacji w u.z.p.p.r. – przewodniczący winien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia tychże braków formalnych w trybie art. 49 p.p.s.a. Odmiennie natomiast uregulowane są skutki złożenia skargi niekompletnej (to jest niezawierającej dokumentacji określonej w art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r.). W takim przypadku ustawodawca wyraźnie określił skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.). Z uwagi na to, że kwestia kompletności skargi oraz skutków braku tej kompletności została kompleksowo uregulowana w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w tej sytuacji możliwości zastosowania art. 49 p.p.s.a. w celu uzupełnienia tego rodzaju braków. Dodatkowo Sąd zauważa, że w zaskarżonej informacji organ nie zawarł pouczenia o przysługującej stronie skardze do sądu administracyjnego. W związku z tym wskazać należy, że co prawda brak prawidłowego (w pełnym zakresie) pouczenia przez organ nie może skutkować niezastosowaniem art. 30 c ust. 5 omawianej ustawy (pozostawienie skargi bez rozpatrzenia), to jednak w związku z art. 30 d ust. 3 tej ustawy może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia kompletnej skargi. Przy czym należy zwrócić uwagę, że pozytywne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu, stosownie do treści art. 86 § 1 oraz art. 87 § 1 i 2 p.p.s.a., wiąże się z wystąpieniem łącznie czterech przesłanek: złożenia wniosku o przywrócenie terminu, dochowania terminu do złożenia tego rodzaju wniosku, uprawdopodobnienia braku winy w niedokonaniu czynności procesowej w przewidzianym terminie oraz jednoczesnego dokonania wraz ze składanym wnioskiem o przywrócenie terminu czynności procesowej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji postanowienia.