V SA/Wa 3349/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] z udziałem Wojskowej Akademii Technicznej w W. i Uniwersytetu w L. w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej jest decyzją Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nr [...] z [...] maja 2015 r., którą - po rozpatrzeniu odwołania I. sp. z o.o. (wnioskodawcy projektu pt. "[...]", złożonego w ramach III Konkursu Programu Badań Stosowanych) od decyzji nr [...] Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r. - odmówiono przyznania środków finansowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono m.in., że złożony przez stronę wniosek nr [...] znalazł się na liście wniosków rekomendowanych do finansowania, jednakże pismem z [...] marca 2015 r. W. poinformowała NCBR o braku zgody na realizację projektu. Wskazano także, iż w odwołaniu I. sp. z o.o. podniosła szereg zarzutów dotyczących naruszenia w przeprowadzonej procedurze konkursowej przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.). Komisja Odwoławcza Rady NCBR wskazała jednak, że w kwestii braku stosowania do procedur konkursowych przepisów k.p.a. wielokrotnie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 282/13; z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 612/14; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 540/14; dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1883/14 oraz z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2430/14). Z tej przyczyny Komisja Odwoławcza Rady NCBR nie uznała za zasadne zarzutów naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i 2, art. 11, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 86, art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od tego Komisja Odwoławcza Rady NCBR wskazała, że zgodnie z Regulaminem III Konkursu w ramach Programu Badań Stosowanych, za wnioskodawcę w ramach Ścieżki B uznaje się uczestnika konkursu, którym może być m.in. konsorcjum naukowe w rozumieniu ustawy o zasadach finansowania nauki pod warunkiem, że w skład konsorcjum wchodzi co najmniej jedna jednostka naukowa i co najmniej jeden przedsiębiorca. Jak stanowi art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (j.t.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1620 ze zm.), konsorcjum naukowe to grupa jednostek organizacyjnych, w której skład wchodzi co najmniej jedna jednostka naukowa oraz co najmniej jeden przedsiębiorca, albo co najmniej dwie jednostki naukowe, podejmująca na podstawie umowy wspólne przedsięwzięcie obejmujące badania naukowe, prace rozwojowe lub inwestycje służące potrzebom badań naukowych lub prac rozwojowych. Przytoczona definicja wskazuje wprost, że członkowie konsorcjum naukowego podejmują wspólne przedsięwzięcie na podstawie umowy. Uznano zatem, że z uwagi na brak podpisania umowy, w przedmiotowej sprawie definicja wnioskodawcy (uczestnika konkursu) nie została wypełniona. Podkreślono, że co prawda NCBR nie wymaga na etapie składania wniosku załączenia do niego umowy o utworzeniu konsorcjum naukowego, zakłada jednak, że - z uwagi na przywołaną definicję wnioskodawcy (uczestnika konkursu) - umowa taka istnieje. Podkreślono dodatkowo, że przedłożony wniosek podlegał ocenie merytorycznej, która uwzględniała dane w nim wskazane. W sytuacji, w której jeden z podmiotów wskazany we wniosku jako członek konsorcjum oświadczył, że nie podpisze umowy konsorcjum oraz nie przystąpi do realizacji projektu, ocena merytoryczna mogłaby osiągnąć zupełnie inny wynik od wyniku pierwotnie osiągniętego. Opisaną decyzję zaskarżyła I. sp. z o.o. w W. Rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 § 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w zw. z pkt IV ust. 1 pkt 7 i 8 oraz pkt VIII ust. 2 Regulaminu III Konkursu w ramach Programu Badań Stosowanych w zw. z załącznikami nr 8 i 9 do ww. Regulaminu poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do: a) zastosowania wobec Skarżącej w ramach procedowania nad wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych, nieznanego procedurze obowiązującej w toku wydawania ww. decyzji, dodatkowego kryterium jakim jest okoliczność podpisania umowy konsorcjum, podczas gdy obowiązująca procedura nie przewiduje badania tej okoliczności w toku wydawania decyzji o przyznaniu finansowania; b) przeprowadzenia badania czy uczestnicy konsorcjum podpisali umowę konsorcjum i czy są gotowi do realizacji projektu będącego przedmiotem konkursu, która to weryfikacja zgodnie z załącznikiem nr 9 do Regulaminu następuje znacznie później, albowiem dopiero na etapie podpisywania umowy o wykonanie i finansowanie projektu; c) uznania, iż brak umowy konsorcjum w formie pisemnej jest równoznaczny z tym, iż konsorcjum nie zostało skutecznie zawiązane; d) uznania, iż brak podpisanej przez uczestników konsorcjum umowy konsorcjum w dacie wydawania decyzji o przyznaniu środków finansowych z góry uniemożliwia przedstawienie umowy w formie pisemnej w czasie podpisywania umowy o wykonanie i finansowanie projektu, na którym to dopiero etapie, zgodnie z Regulaminem, jest ona wymagana; e) uwzględnienia przy podejmowaniu decyzji treści pisma W. wskazującego, iż W. nie podpisze umów konsorcjum i nie przystąpi do realizacji projektów oraz nie wyraża zgody na ich realizacje i oparcie decyzji o jego treść, podczas gdy NCBiR otrzymał od Lidera Konsorcjum pismo, w którym wskazywał on, że Konsorcjum potwierdza gotowość do realizacji projektu i do którego załączono oświadczenie wszystkich uczestników Konsorcjum; 2. naruszenia prawa procesowego tj.: a) art. 5 § 1 k.p.a., w zw. art. 40 ustawy o NCBiR, poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do ustalenia, iż do działań Dyrektora NCBiR oraz Komisji Odwoławczej Rady NCBiR nie mają zastosowania przepisy k.p.a., podczas gdy wykładnia językowa jak i celowościowa (utrwalona orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego) prowadzić muszą do wniosku przeciwnego; b) art. 8 i art 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 5 ust 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak ustosunkowania się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów oraz do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu odwołania; c) art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tym bardziej, iż pomiędzy I. Sp. z o.o. a NCBR prowadzono korespondencję e-mailową (24 marca 2015 r.), w toku której Skarżąca wskazywała na możliwość innego rozwiązania problemu wycofania się W. z projektu i proponowała spotkanie celem wyjaśnienia zaistniałej sytuacji; d) art. 9 k.p.a. polegające na niedochowaniu wynikającego z ww. przepisu obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem w toku postępowania w niniejszej sprawie skarżący otrzymywał od przedstawicieli NCBR pouczenia i informacje sprzeczne ze stanowiskiem jakie zostało zajęte w skarżonej decyzji; e) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. polegające na niezapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nieumożliwieniu im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, tym bardziej, iż skarżąca wyraźnie wskazywał na chęć wypowiedzenia się w sprawie i uzupełnienia materiałów postępowania. Równocześnie nie można uznać, ażeby w sprawie niniejszej występowały przypadki gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, które uzasadniałyby odstąpienie od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a.; f) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, w tym w szczególności nie wyjaśniono czemu wydano decyzje odmawiająca przyznania środków finansowych bez dokonania weryfikacji czy zadanie może być zrealizowane przez pozostałych wnioskodawców bez uczestnictwa W., zwłaszcza, że scenariusz taki był przedmiotem analizy we wcześniejszym okresie i przedstawiciele NCBR dopuszczali taką możliwość; g) art. 77 § 1 i 2 i 78 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w kontekście zgłaszanej przez skarżącego chęci jego uzupełnienia, złożenia dodatkowych wyjaśnień i spotkania celem szczegółowego omówienia sytuacji konsorcjum; h) art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony, podczas gdy kierowaną do NCBR korespondencję z prośbą o spotkanie celem wyjaśnienia sytuacji związanej z oświadczeniem złożonym przez W. uznawać należy za wniosek o takie przesłuchanie, zaś okoliczności sprawy niewątpliwie uzasadniały sięgnięcie po ten środek. Podnosząc tak formułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji Dyrektora NCBiR i zasądzenie zwrotu kosztów procesu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Wniesienie skargi skutkowało koniecznością jej oddalenia. Na wstępie przypomnieć należy, że Skarżąca w ramach trzeciej edycji programu Badań Stosowanych realizowanego przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBR) wspólnie z U. w L. oraz W. w W. działając jako konsorcjum złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]". W tymże wniosku określono m.in. dane wnioskodawców, cele i założenia projektu, opis poszczególnych zadań, określenie ich podziału pomiędzy wykonawcami ze wskazaniem ich potencjału i dorobku. Co istotne Skarżąca – I. sp. z o.o. została wskazana jako tzw. lider konsorcjum. Jak wynika z akt sprawy wniosek przeszedł pozytywną weryfikację konkursową na wszystkich etapach konkursu i został rekomendowany do dofinansowania. Osiągnął zatem ostatni etap, w ramach którego zgodnie z Regulaminem III Konkursu Programu Badań Stosowanych oraz z załącznikami do tegoż Regulaminu powinna zostać wydana decyzja (przez Dyrektora NCBiR) w przedmiocie przyznania środków finansowych względnie odmowy ich przyznania. W przypadku decyzji pozytywnej (przyznającej środki finansowe) w terminie dalszych 3 miesięcy wymagane było z kolei zawarcie umowy o wykonanie i finansowanie projektu. W sprawie nie jest sporne, że 17 grudnia 2014 r. Rektor W. potwierdził udział tej uczelni w realizacji projektu. Poza sporem jest również to, że Rektor W. wystosował 23 marca 2015 r. pismo, którego adresatem była Skarżąca oraz NCBiR, w którym poinformował oba podmioty, że nie podpisze umowy konsorcjum i nie przystąpi do realizacji projektu, a nadto że nie wyraża zgody na jego realizację. Treść tego pisma była podstawą wydania przez Dyrektora NCBiR decyzji z [...] kwietnia 2015 r., mocą której nie przyznano środków finansowych wnioskodawcy w składzie: I. sp. z o.o., U. oraz W. , a następnie decyzji Komisji Odwoławczej Rady NCBiR z [...] maja 2015 r. w sprawie odmowy przyznania wnioskodawcy środków finansowych. Podstawą wydania obu decyzji był fakt braku zgody W. na realizację projektu objętego wnioskiem, przy czym organ I instancji podniósł, iż konsorcjum będące wnioskodawcą nie zostało skutecznie zawiązane, co oznacza, że wnioskodawca nie będzie mógł wywiązać się z obowiązku doręczenia do NCBiR umowy konsorcjum wymaganej obligatoryjnie dla podpisania umowy o wykonanie i finansowanie projektu. Natomiast instytucja odwoławcza wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie odwołująca nie wypełniła definicji wnioskodawcy (uczestnika konkursu). Ma to wynikać z postanowień Regulaminu III Konkursu w ramach Programu Badań Stosowanych oraz z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (j.t.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1620 ze zm.). Zdaniem sądu z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Regulamin uznaje za uczestnika konkursu wnioskodawcę, którym może być m.in. konsorcjum naukowe w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz.U.2014.1620 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem konsorcjum naukowe to grupa jednostek organizacyjnych, w której skład wchodzi co najmniej jedna jednostka naukowa oraz co najmniej jeden przedsiębiorca, albo co najmniej dwie jednostki naukowe podejmujące na podstawie umowy wspólne przedsięwzięcie obejmujące badania naukowe, prace rozwojowe lub instytucje służące potrzebom badań naukowych lub prac rozwojowych. Jak słusznie podnosi organ odwoławczy przepis ten wymaga, aby członkowie konsorcjum naukowego podejmowali wspólne przedsięwzięcie na podstawie umowy. Przedstawienie takiej umowa nie jest jednak wymagane na etapie składania wniosku o dofinansowanie projektu. Przyznaje to także organ II instancji, z tym tylko iż zakłada on jednocześnie, że umowa taka mimo wszystko istnieje, czy też powinna istnieć, z uwagi na definicję wnioskodawcy (uczestnika konkursu). Zdaniem sądu argumentacja taka nie przekonuje, z tym tylko że nie ma wpływu na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Regulamin, na który powołuje się organ nie przewiduje wymogu przedstawienia umowy konsorcjum na etapie procedowania nad wnioskiem. Nie sposób jednak uznać za dopuszczalną i niemającą wpływu na przyznanie dofinansowania rezygnację jednego z członków konsorcjum. Dzieje się tak, ponieważ "wyjście" z konsorcjum jednego z jego członków (w niniejszej sprawie W.) spowodowało, że pierwotnie przyznania punktacja, która gwarantowała zajęcie premiowanego miejsca na tzw. liście rankingowej straciła swoją aktualność i znaczenie. Ilość pierwotnie przyznanych punktów miała bowiem miejsce w związku z określonym składem konsorcjum, w ramach którego każdy z jego członków prezentował określone możliwości (potencjał), mające wpływ na sumę przyznanych w konkursie punktów. Twierdzenie Skarżącej, że projekt może zrealizować konsorcjum w innym składzie (albo bez W., albo z innym członkiem) zmieniło całkowicie sytuację Skarżącej i absolutnie nie gwarantowało, że pierwotnie przyznana punktacja byłaby nadal aktualna. Poza tym zmiana składu konsorcjum wiązałaby się de facto z koniecznością przeprowadzenie ponownej oceny zmodyfikowanego projektu i przyznania mu nowej punktacji, co na obecnym etapie postępowania nie byłoby już możliwe. Jak już zauważono wcześniej wystąpienie z konsorcjum W. nie było obojętne dla potencjału wnioskodawcy i tym samym możliwości realizacji projektu. Niezależnie od powyższego sąd wskazuje, że organ ma rację stwierdzając, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., co wynika m.in. z przywoływanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwa sądowego. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą tę linię orzeczniczą akceptuje i uznaje ją za właściwą, co oznacza iż zarzuty skargi dotyczącej naruszenia wskazanych w niej przepisów k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na względzie sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.