V SA/Wa 336/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Matylda Arnold- Rogiewicz (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2017 r. ze skargi T. J. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wstrzymania postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] , 2. umarza postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z dnia [...] października 2015 r. uzupełnionego następnie pismem skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r., 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz T. J. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T. J. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku Strony na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], obejmującego należność pieniężną z tytułu grzywny w celu przymuszenia. Jako podstawę prawną dochodzonego obowiązku wskazano postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]września 2013 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 23.963,00 zł należności głównej. Wydanie przedmiotowego postanowienia poprzedzone zostało egzekucją obowiązku o charakterze niepieniężnym, w której podstawę prawną obowiązku stanowiła ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], o nakazie rozbiórki garażu, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...], w obrębie nr [...], w miejscowości [...]. Wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] nastąpiło w dniu [...] lutego 2014 r. poprzez doręczenie Skarżącemu odpisu tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną z rachunku bankowego w [...] S.A. Oddział w [...]. Pismem z dnia 6 marca 2014 r. Skarżący wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, wskazując na istnienie przesłanek określonych w art. 33 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.) w postaci braku wymagalności obowiązku określonego w przedmiotowym tytule wykonawczym z innego powodu oraz błędu co do osoby zobowiązanego. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], po otrzymaniu ostatecznego stanowiska organu odwoławczego wierzyciela, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, uznał zarzuty Skarżącego za nieuzasadnione. Dyrektor Izby Skarbowej w [...], w wyniku złożonego zażalenia z dnia [...] lipca 2014 r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne nie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Pismem z dnia 24 października 2015 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 5 listopada 2015 r., Pan T. J. wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego do jego majątku wskazując w uzasadnieniu, iż sprawa jest skomplikowana i toczy się postępowanie przed Sądem Administracyjnym w Warszawie. Dlatego też, w ocenie Skarżącego, uzasadnione jest wstrzymanie postępowania do czasu definitywnego rozpatrzenia sprawy przed Sądem Administracyjnym. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone Stronie w dniu 4 stycznia 2016 r. Pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. Pan T. J. wniósł zażalenie do Ministra Finansów na wyżej wymienione postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] wskazując, iż egzekwowanie przedmiotowej należności będzie na płaszczyźnie ekonomicznej i majątkowej zakłócać jego funkcjonowanie. Skarżący wskazał ponadto na nieprawidłowości w postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Podniósł również, iż przez działanie PINB w [...] został pozbawiony praw konstytucyjnych i oszukany przez ten urząd. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego zażalenia Minister Rozwoju i Finansów postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że materialno-prawną podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią powyższego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez podległy organ. Z uwagi na to, że powołany powyżej przepis nie zawiera katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków, organ nadzoru, na podstawie zebranego materiału dowodowego, uwzględniając wszystkie okoliczności konkretnej sprawy dokonuje ich oceny w celu ewentualnego uznania, czy okoliczności te stanowią szczególnie uzasadnione przypadki wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Ponadto wskazał, iż podejmując rozstrzygnięcie należy mieć na względzie uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, określony jednoznacznie poprzez użycie w treści art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji słowa "może". Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego zależy zatem od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków, za które uznaje się zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, okoliczności, na które zobowiązany nie miał wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania (np. w wypadku klęski żywiołowej, pożaru, itp.). Strona nie podniosła żadnych szczególnych okoliczności odnoszących się do jej sytuacji finansowej, osobistej i majątkowej, popartych jakimikolwiek dowodami. Podnoszone przez Stronę okoliczności dotyczą w głównej mierze zarzutów na postępowanie wierzyciela oraz wątpliwości skarżącego co do istnienia egzekwowanego obowiązku niepieniężnego oraz dochodzonej grzywny w celu przymuszenia. Postępowanie egzekucyjne dotyczy tylko czynności wykonawczych w stosunku do ustalonego w innym postępowaniu obowiązku, zatem jeżeli Skarżący nie zgadza się z zasadnością czy z wysokością należności, która jest od niego egzekwowana, nie wzruszy tego orzeczonego decyzją lub postanowieniem zobowiązania korzystając z instrumentów kontroli – tak instancyjnej, jak sądowej – w toku postępowania egzekucyjnego. Dlatego też wskazane w zażaleniu z dnia 8 stycznia 2016 r. oraz piśmie z dnia 24 października 2015 r. uzupełnionym pismem z dnia 5 listopada 2015 r. okoliczności nie mogą mieć wpływu na podjęte w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. Podsumowując organ stwierdził, iż brak jest w przedmiotowej sprawie okoliczności, które można by uznać za mieszczące się w kategorii "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a. Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. T. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju i Finansów, wnosząc o całkowite wstrzymanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. W skardze oraz z piśmie z dnia 18 marca 2017 r. Strona szeroko przedstawia przebieg postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...], wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], dotyczącego należności pieniężnej z tytułu grzywny w celu przymuszenia i podnosi okoliczności dotyczące w głównej mierze zarzutów do postępowania wierzyciela oraz wątpliwości co do istnienia egzekwowanego obowiązku. Skarżący twierdzi, że nie jest właścicielem, ale wyłącznie użytkownikiem obiektu, do rozbiórki którego został zobowiązany. Zatem nie może rozebrać cudzej własności, gdyż jest to zagrożone karą więzienia. Nałożona na niego kwota jest wysoka i może pogrążyć każdą rodzinę. Skarżący zarzuca naruszenie art. 45 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. 2016 r. poz. 1138 ze zm.) wskazując na zaniedbania i solidarność urzędniczą urzędu skarbowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Finansów wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Działające w sprawie organy – Dyrektor Izby Skarbowej w Olsztynie i Minister Rozwoju i Finansów – wydając kontrolowane postanowienia odmówiły wstrzymania postępowania egzekucyjnego, powołując się na przepis art. 23 § 6 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez Dyrektora Izby Skarbowej. Zgodnie z tym przepisem organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ (art. 23 § 6 u.p.e.a.). Egzekucja prowadzona była przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], a więc nadzór na tą egzekucją sprawuje Dyrektor Izby Skarbowej w [...]. Jednakże w sprawie istotnym jest fakt, że nie toczyło się postępowanie nadzorcze nad prowadzonym przez ten organ postępowaniem egzekucyjnym, a tylko w takiej sytuacji możliwym było orzekanie przez organ nadzoru w oparciu o art. 23 § 6 u.p.e.a. o ewentualnym wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a.). W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o których mowa w tym przepisie. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiąca odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie. W trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. Do szczególnie uzasadnionych przypadków nie należy też kwestionowanie zasadności obowiązku nałożonego decyzją administracyjną – skoro organ egzekucyjny nie może dokonywać w postępowaniu egzekucyjnym oceny zasadności obowiązku (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), to również takiej kompetencji nie ma organ nadzoru. Przesłanki zastosowania powyższych instytucji procesowych zostały sformułowane w sposób nieostry, pozwalający uprawnionemu organowi na korzystanie ze stosunkowo dużej swobody przy ustalaniu, czy w konkretnej sprawie zachodzą tego rodzaju okoliczności. W niniejszej sprawie organy uznały, że powołane we wniosku okoliczności nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego, i trudno z tym polemizować. Podkreślić należy również, że poprzez wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego nie można kwestionować istnienia zaległości, do tego służą inne instytucje prawne, np. wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 u.p.e.a.). Strona również nie może oczekiwać, że w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego organ nadzoru wypowie się w zakresie prawidłowości postępowania, w wyniku którego została wydana ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], o nakazie rozbiórki garażu, zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...], w obrębie nr [...], w miejscowości [...]. Każde postępowanie administracyjne jest ograniczone do zakresu, jaki został przewidziany dla danej procedury, co wprost zostało uregulowane art. 19 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej z urzędu są obowiązane do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Podnoszona zatem przez skarżącego argumentacja odnosząca się do aspektów podlegających rygorowi odrębnego postępowania pozostaje bez wpływu na ww. rozstrzygnięcie. Podkreślić należy również, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, czego domaga się skarżący. Wniosek taki, skierowany do organu nadzoru, może jedynie stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Wskazany przepis nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji (por. wyrok NSA z 8 października 1999 r. o sygn. akt III SA 7798/98 – LEX nr 46233). Tryb przewidziany art. 23 § 6 u.p.e.a. nie przysługuje zatem dłużnikowi. Dłużnikowi kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.), przy czym w przypadku wniesienia takiej skargi organ nadzoru może, w uzasadnionych przypadkach, wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 6 u.p.e.a.). Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że wniosek skarżącego w tym zakresie rodził po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. Pogląd, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika został wyrażony także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1925/07 i z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FSK 472/10 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 3584/06, z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1773/13, z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 93/14, z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 936/14, z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2114/14 i z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3000/16 (wszystkie pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w aktualnym brzmieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., nadanym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1269). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące wykładnię instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jako prerogatywy organu nadzoru przysługującej z urzędu, dodając, iż przepis wprowadza w błąd zobowiązanych, którzy składają wnioski o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego bądź czynności egzekucyjnych, oczekując merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Mając powyższe na względzie, wniosek skarżącego z 24 października 2015 r., uzupełniony następnie pismem z dnia 5 listopada 2015 r., o wstrzymanie czynności egzekucyjnych mógłby co najwyżej być podstawą do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych. W ramach tych czynności organ decydowałby uznaniowo o potrzebie wstrzymania egzekucji. W przedmiotowej sprawie takiej sytuacji nie było. Organy wprost rozstrzygały wniosek skarżącego, nie dopatrując się okoliczności, iż skarżącemu taki wniosek nie przysługuje. Zatem w ocenie sądu złożony wniosek był bezprzedmiotowy. Podnieść także należy, że w ramach czynności organ nadzoru na zasadzie uznania jest uprawniony w formie postanowienia wstrzymać konkretną czynność egzekucyjną lub postępowanie egzekucyjne bądź też, w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wstrzymania, powiadomić wnioskodawcę o tym fakcie (art. 23 § 8 u.p.e.a.). Oznacza to, że organ nadzoru stwierdzając w ramach czynności kontrolnych prawidłowo prowadzone podstępowania egzekucyjne, a co za tym idzie, brak podstaw do jego wstrzymania nie wydaje w tej materii żadnego orzeczenia, na które służyłby środek odwoławczy (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07). Wobec powyższego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z [...] maja 2015 r. naruszają prawo. Mając powyższe na uwadze sąd, uznając, że zaskarżone postanowienie narusza wskazane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na fakt, że wobec niemożności wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego, postępowanie w tej sprawie nie może być prowadzone, sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 ww. ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 i art. 210 § 2 powołanej wyżej ustawy.