V SA/Wa 3380/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. W.C. B. w S. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. w przedmiocie zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić S. S. W. C. B. w S. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) uiszczoną tytułem opłaty sądowej, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. pod poz. [...] , dnia [...] listopada 2014 r. [...] Szkoła Wyższa [...] w [...] wystąpiła ze skargą na czynność Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] w postaci zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności dokonanej czynności i usunięcie wpisu do rejestru, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Katalog aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. poddanych kontroli sądów administracyjnych ma charakter zamknięty. Zgłoszenie skarżącej do rejestru podmiotów wykluczonych nie mieści się w katalogu przypadków określonych w punktach od 1 do 3 i od 4a do 8. Nie zostało w nich wprost wymienione, nie jest też postanowieniem wydanym w postępowaniu zabezpieczającym lub egzekucyjnym, na które służy zażalenie (pkt 3). Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia, czy zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych może być objęte przedmiotem sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie (wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 709/09 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), T. Woś [w]: Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, str. 59-60) przyjmuje się, że omawiane akty lub czynności powinny odpowiadać następującym warunkom: a) nie mogą być decyzjami lub postanowieniami, gdyż te są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., b) powinny dotyczyć spraw indywidualnych, gdyż akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., c) powinny mieć charakter publicznoprawny, gdyż tylko ten rodzaj działalności administracji publicznej został poddany kontroli sądowoadministracyjnej, d) powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa - co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracyjnego a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2000 r., sygn. akt III SA 8344/98 niepubl.; postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r. sygn. akt I SA 264/97, ONSA 1997, nr 4, poz. 182; postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96 niepubl.). Powyższe akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, jednak nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 2 /5/ 2006). Podzielić przy tym należy pogląd, że użyte w omawianym przepisie sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym w przepisach prawa. Akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określony przepisami prawa administracyjnego. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 61). Przed wyłożeniem motywów odrzucenia skargi złożonej w niniejszej sprawie wskazać również należy, iż kwestia zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w świetle dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, zgłoszenie do omawianego rejestru jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu i nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r. o sygn. akt II GSK 715/14, z dnia 14 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 2268/14; postanowienia WSA w Warszawie: z dnia 17 lipca 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1385/14, z dnia 17 lipca 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1454/14, z dnia 9 grudnia 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 2960/14). Wskazać należy, iż prowadzenie omawianego rejestru przewiduje art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p.") stanowiąc, iż Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych na podstawie art. 207 oraz udostępnia te informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej. Z kolei rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 125, poz. 846; zwane dalej: "rozporządzeniem) – wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 210 ust. 2 u.f.p. – określa: 1) sposób i tryb wpisywania podmiotów wykluczonych do rejestru; 2) wzór formularza zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru; 3) zakres przedmiotowy informacji, które będą zawarte w rejestrze; 4) sposób i tryb uzyskiwania informacji z rejestru; 5) tryb przekazywania informacji zawartych w rejestrze; 6) sposób i tryb dokonywania zmian w rejestrze (§ 1). Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, ilekroć w jest w nim mowa o podmiocie wykluczonym – rozumie się przez to podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w trybie określonym w art. 207 ustawy. Art. 207 u.f.p. – do którego odsyłają przytoczone wyżej regulacje – określa sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Według ust. 8 w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W myśl ust. 9, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Z kolei stosownie do ust. 4 pkt 3 art. 207 u.f.p. w przypadku, o którym mowa w ust. 1, beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie zwrócił środków w terminie, o którym mowa w ust. 1. Poza sporem – stosownie do treści § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia – jest, iż w przypadku niezwrócenia przez beneficjenta środków w terminie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. właściwa instytucja zgłasza (a zatem jest zobowiązania do zgłoszenia) podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Zgłoszenie to jest podstawą wpisu do rejestru (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Zarówno w u.f.p. jak i w rozporządzeniu brak jest natomiast unormowań, które pozwalałyby przyjąć, że zgłoszenie do rejestru (czy wpis) ustala bądź stwierdza wykluczenie ani też, że potwierdza utratę przez beneficjenta uprawnień otrzymywania środków. Tak więc – jak wynika z dotychczasowych rozważań – to nie czynność zgłoszenia skutkuje wykluczeniem beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Z treści przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w art. 207 ust. 1,4, 8 i 9 u.f.p. wynika bowiem jednoznacznie, że utrata uprawnień do otrzymywania tych środków (wykluczenie) powstaje z mocy prawa, nie wymaga zatem konkretyzacji żadnym aktem ani czynnością. Tymczasem, jak już podniesiono, skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa. Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć także na uwadze przepis art. 207 ust. 7 u.f.p., zgodnie z którym art. 207 u.f.p. ust. 4 nie stosuje się do podmiotów, które na podstawie odrębnych przepisów realizują zadania interesu publicznego, jeżeli spowoduje to niemożność wdrożenia działania w ramach programu lub znacznej jego części, oraz do jednostek samorządu terytorialnego. Omawiany przepis wyłącza zatem stosowanie art. 207 ust. 4 u.f.p., ustanawiającego wykluczenie beneficjenta z możliwości otrzymywania środków, w sytuacjach tam opisanych. W rozpoznawanej sprawie jednakże istotą sporu nie jest ustalenie, czy strona skarżąca spełnia przesłanki z art. 207 ust. 7 u.f.p., a zatem czy jest podmiotem wykluczonym z możliwości otrzymywania środków. Wymagający rozstrzygnięcia problem sprowadza się jedynie do oceny, czy zaskarżona czynności zgłoszenia do rejestru stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, treść art. 207 ust. 7 u.f.p. nie podważa zatem dotychczasowych wywodów i nie wpływa na dokonaną ocenę charakteru czynności zgłoszenia do rejestru podmiotu podlegającego wpisowi. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należało, iż zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia. Czynność ta jest jedynie kierowanym do organu prowadzącego rejestr stwierdzeniem zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 207 ust. 4 u.f.p. Dokonywany zaś w oparciu o zgłoszenie wpis w rejestrze określonego podmiotu ma wyłącznie funkcję informacyjną i jest prawną konsekwencją zaistnienia prawnej podstawy takiego wpisu. Dodatkowo wskazać należy, iż wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje z mocy prawa i istnieje niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Samo zgłoszenie nie ma zatem wpływu na stan wykluczenia, w którym znajduje się beneficjent. W konsekwencji, zgłoszenie skarżącej strony do rejestru podmiotów wykluczonych nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. Stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, wobec czego – na podstawie § 2 tego przepisu – należało orzec, jak punkcie drugim sentencji postanowienia.