V SA/Wa 3499/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. spec. - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego; oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem ARiMR") z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: "Kierownikiem Biura") ustalił [...]kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we [...] (zwany dalej: "Dyrektorem Oddziału") decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura. [...] wystąpiła ze skargą na decyzję Dyrektora Oddziału do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we [...] wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. o sygn. akt III SA/Wr 592/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we [...] wstrzymał wykonanie decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2013 r. Następnie, wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. [...] wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Oddziału odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura z dnia [...] lutego 2013 r. o ustaleniu [...]kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepisy art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a."), zaś w uzasadnieniu wskazano, iż sprawa o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności jest obecnie zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we [...], co uniemożliwia weryfikację decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Na postanowienie Dyrektora Oddziału skarżąca złożyła zażalenie z dnia [...] sierpnia 2014 r. wnosząc o jego uchylenie w całości i wznowienie postępowania administracyjnego, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. o numerze [...] , Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż podanie o wznowienie postępowania uruchamia postępowanie wstępne, którego celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą podmiotowe bądź przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości wniesienia podania. Następnie Prezes ARiMR zauważył, iż w niniejszej sprawie zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na zbieg żądania weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym z toczącym się postępowaniem sądowym, mającym na celu kontrolę prawidłowości wydania tej samej decyzji w trybie zwykłym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] wniosła o uchylenie postanowienia Prezesa ARIMR z dnia [...] października 2014 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 3 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że przeszkodą do wznowienia postępowania skutkującą odmową wznowienia jest to, że nadal nie zakończono postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi kasacyjnej oddalającej skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy: a) w trybie nadzwyczajnym możliwe jest usuwanie wad, których nie może usunąć Sąd a oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd może pozbawić skarżącą możliwości wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 146 § 1 k.p.a.; b) nie wystąpiły podmiotowe ani przedmiotowe podstawy odmowy wznowienia postępowania. Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż zapadłe w sprawie postanowienia zostały oparte na istniejącym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie o niedopuszczalności równoległego prowadzenia postępowania w trybie wznowieniowym, w sytuacji złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję zapadłą w trybie zwykłym. Autor skargi zwrócił przy tym uwagę na to, że zarówno w dogmatyce prawniczej, jak i w orzecznictwie wyrażono poglądy przeciwne, które jego zdaniem można ująć w trzy grupy: 1) po zawiśnięciu sprawy w sądzie administracyjnym organ nie może wszcząć postępowania w trybie nadzwyczajnym, chyba że jako podstawę wznowienia wskazano ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi; 2) zawiśnięcie sprawy w sądzie administracyjnym nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, jednakże po jego wszczęciu organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu zakończenia postępowania sądowego; 3) dopuszcza się wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, natomiast sąd powinien zawiesić postępowanie sądowe. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska, autor skargi przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej, brak odniesienia się Prezesa ARiMR do powyższej argumentacji, prezentowanej już na etapie zażalenia, nie pozwala uznać, że organ wnikliwie i prawidłowo zbadał istnienie przyczyn do wznowienia postępowania i niezasadnie odmówił jego wznowienia. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, która to decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego, przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego. Zatem Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, obowiązany jest zbadać czy działające w sprawie organy zasadnie zastosowały przepis art. 149 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny, bowiem dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia). Słusznie podnosi organ odwoławczy w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie przed organem administracji dotknięte było kwalifikowanymi wadami procesowymi enumeratywnie wskazanymi w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. W związku z tym, że przyczyny wznowienia mogą spowodować zastosowanie trybu administracyjnego oraz trybu weryfikacji decyzji przed sądami administracyjnymi, może powstać problem zbiegu tych postępowań. Z uwagi na terminy do skorzystania z nadzwyczajnych środków zaskarżenia oraz termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego czas ewentualnego zaistnienia zbiegu ulega ograniczeniu do trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosi się to jednak tylko do wszczęcia postępowania na wniosek. W takiej sytuacji, ustawodawca wprowadził w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), przepis art. 56, zgodnie z którym, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Oznacza to prymat drogi administracyjnej, ale nie niedopuszczalność skargi. W tym przypadku postępowanie sądowoadministracyjne, zgodnie z art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zostanie zawieszone z urzędu. Podjęte może być ono stosownie do art. 128 § 1 p.p.s.a., gdy ustaną przyczyny zawieszenia. Ostateczną decyzję co do dalszego biegu postępowania podejmować będzie zatem sąd. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca w pierwszej kolejności wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we [...] na ostateczną decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2013 r. (skarga z dnia [...] czerwca 2013 r.), a następnie – już po upływie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi – wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją (wniosek z dnia [...] lipca 2014 r.). Wobec powyższego wskazać należy, iż w sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 56 p.p.s.a., natomiast doszło do zbiegu żądania wznowienia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym ze skutecznie zainicjowaną i toczącą się już sądową kontrolą postępowania, którego dotyczy to żądanie. Zauważyć zatem trzeba, iż o ile w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że wybór jednego z tych trybów (nadzwyczajnego czy sądowoadministracyjnego) zależy od podmiotu legitymowanego do wniesienia tych pism, to korzystanie z tych trybów oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że strona może wnieść wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego bądź skargę do sądu administracyjnego opartą na tej podstawie, jednakże jeżeli wszczęte zostało już postępowanie sądowe, bo strona skutecznie złożyła skargę, to korzysta ono z prawa pierwszeństwa. W wyroku z dnia 5 maja 1989 r. o sygn. akt I SA 1003/88 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego wyłącza – do czasu zakończenia postępowania sądowego – możliwość wznowienia postępowania przez organ administracji (art. 145 k.p.a.) w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Z kolei w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r. o sygn. akt II SA/Gd 1353/98, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, w tym także postępowania o wznowienie postępowania, po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe poglądy orzecznictwa. Ponadto przychyla się do wskazanego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. o sygn. akt II GSK 652/13, jak również do innych powołanych w tym wyroku poglądów wyrażonych w wyrokach: z dnia 16 września 2010 r. o sygn. akt I SA/Ke 419/10, z dnia 2 października 2007 r. o sygn. akt I FSK 974/07, z dnia 19 listopada 2007 r. o sygn. akt I SA/Bd 608/07. Reasumując stwierdzić należy, iż skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania po uprzednim zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wznowieniowego przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego. Stanowisko to, pomimo braku wyraźnego unormowania takiego zakazu w przepisach p.p.s.a. oraz k.p.a., znajduje oparcie w treści art. 145 §1 pkt 1 lit b p.p.s.a., bowiem badając legalność podjętych rozstrzygnięć w toku postępowania przed sądem administracyjnym, sąd ten w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Oznacza to kontrolę sądowadministracyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia również pod kątem przesłanek dających podstawę do wznowienia postępowania. Istnienie powyższych przesłanek jest zatem przedmiotem badania przez sąd administracyjny z urzędu przy rozpoznawaniu każdej sprawy. Nie budzi także wątpliwości, iż wszystkie przyczyny wznowienia postępowania mogą zostać ujawnione przed sądem administracyjnym, gdyż strona może się na nie powoływać zarówno na etapie skargi jak i skargi kasacyjnej. Sądowi z urzędu wiadomo, że skarga [...] została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we [...], który wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. o sygn. akt III SA/Wr 592/13 skargę tę oddalił. Z treści uzasadnienia do wyroku jasno wynika zaś, że w ramach złożonego przez skarżącą uzupełnienia skargi, Sąd ten rozważał znaczenie złożonego do akt sądowych pisma o nazwie "Oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych na lata 2007-2013" (wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z wyłożonych wyżej względów, za chybione uznać należało zarzuty skargi, jak również podniesione w jej uzasadnieniu wywody. W tym zakresie wyjaśnić dodatkowo należy, iż skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym (L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265-270). Wyjątkiem jest w tym wypadku wynikająca z art. 54 § 3 p.p.s.a. kompetencja tego organu do weryfikacji zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli. Jest to przy tym jedyna dopuszczalna, legalna możliwość władczego rozstrzygnięcia organu administracji w sprawie zaskarżonej do sądu administracyjnego (por. J. Brolik, Administracyjna samokontrola decyzji podatkowych zaskarżonych do NSA, Unimex, Wrocław 2001, s. 21). Ustawodawca dopuszcza bowiem ingerencję organu administracyjnego w spór zawisły z jego udziałem przed tym sądem, w ściśle ograniczonym zakresie, dającym największą gwarancję nienaruszenia tą ingerencją prawa strony skarżącej do sądu, gdyż w swoim założeniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego uwzględniające skargę w całości, powinno w zastępstwie wyroku sądowego czynić zadość żądaniom strony. Z art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika więc, że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji zasadę prawa do sądu. W prawidłowo zatem ustalonych okolicznościach stanu faktycznego sprawy i przy przeprowadzeniu przez organy administracji prawidłowej wykładni mających w niej zastosowanie przepisów, w ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na przepisie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.