V SA/Wa 365/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektor [...] OR ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2005 r., nr [...], odrzucił wniosek o dofinansowanie realizacji projektu złożonego przez J. B. w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", ponieważ wpłynął on do Oddziału Regionalnego po terminie. Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organy obu instancji podniosły, iż przedmiotowy wniosek nie mógł zostać przyjęty przez Biuro Obsługi Wniosków, gdyż z dniem [...] marca 2005 r. [...] Oddział Regionalny wstrzymał przyjmowanie wniosków w zakresie działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". O terminie przyjęcia wniosków decyduje data wpływu dokumentów do Oddziału Regionalnego a wniosek J. B. wpłynął w dniu [...] marca 2005 r., to jest 5 dni po wskazanym terminie. Wskazano nadto, że wnioskodawczyni wysyłając wniosek listem zwykłym nie zastosowała się do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 79/07, uchylił decyzję Prezesa ARiMR wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Dyrektor [...] OR ARiMR odmówił Wnioskodawczyni przyznania pomocy. Decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawczyni, Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2714/08, oddalił skargę J. B. na decyzję Prezesa ARiMR. J. B. zaskarżyła skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzuciła naruszenie: - art. 8 ust 1 i art. 24 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, pkt 3.1.2 załącznika systemu wdrażania działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 8 września 2004r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", § 6 ust 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" poprzez ich błędną interpretację lub niezastosowanie. - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2010 r. sygn. II GSK 501/09 stanął na stanowisku, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. NSA wskazał na uregulowania zawarte w art. 8 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz.U.UE.L.99.160.80). Podkreślił, iż wśród warunków jakie musi spełniać młody rolnik do udzielenia pomocy wymieniono okoliczność rozpoczynania przez rolnika prowadzenia gospodarstwa rolnego po raz pierwszy, brak jest natomiast wymogu o jakim mowa w załączniku do rozporządzenia MRiRW z dnia 8 września 2004 r., a mianowicie, iż za osobę, która po raz pierwszy podjęła się prowadzenia gospodarstwa rolnego uważa się osobę, która stała się posiadaczem samoistnym lub zależnym gospodarstwa rolnego, nie wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem decyzji o udzieleniu pomocy. NSA zwrócił również uwagę na rozporządzenie Rady (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U.UE.L.04.153.30) a szczególnie na art. 4 pkt 1 (którego naruszenie zarzucała Skarżąca), gdzie określono datę, według której dokonuje się oceny spełnienia warunków dotyczących pomocy w podejmowaniu działalności przez młodych rolników ustanowionych w art. 8 ust 1 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, a mianowicie stwierdzono, iż warunki te muszą być spełnione w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia. NSA przywołał także art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 817/2004, w którym stwierdzono, iż indywidualna decyzja o przyznaniu pomocy przyznanej w art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 zostaje podjęta nie później niż 12 miesięcy po podjęciu działalności, tak jak określają przepisy obowiązujące w Państwach Członkowskich. Na gruncie przedstawionych uregulowań Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż młody rolnik warunki do uzyskania wsparcia musi spełniać w dacie podjęcia decyzji o przyznaniu wsparcia oraz, że decyzję o przyznaniu wsparcia rolnikowi, organ obowiązany jest podjąć przed upływem 12 miesięcy od daty podjęcia działalności przez młodego rolnika. Obowiązek podjęcia decyzji w terminie 12 miesięcy jest adresowany wyłącznie do organu a użyte przez normodawcę sformułowanie "zostaje podjęta" nie daje organowi luzu decyzyjnego a wręcz przeciwnie zobowiązuje organ do podjęcia decyzji w zakreślonym terminie. Zdaniem NSA nie oznacza to jednak, iż zaniechanie przez organ wydania decyzji w powyższym terminie powoduje negatywne skutki dla osoby domagającej się przyznania prawa pomocy, gdyż upłynął okres 12 miesięcy od daty podjęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego do daty podjęcia decyzji. Taki wymóg pozostawałby bowiem w sprzeczności z zasadami działania racjonalnego ustawodawcy, gdyż uzależniałby przyznanie uprawnień osobie zainteresowanej od tego czy organ wyda decyzję w ustawowym terminie. Odnosząc się do kwestii związanych z dostępnością środków na dofinansowanie projektu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w świetle brzmienia art. 26 ust 2 ustawy o NPR i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia "Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" oczywiste jest, że merytorycznie rozpoznawany wniosek nie jest weryfikowany z punktu widzenia dostępności środków. Wskazane w przytoczonych uregulowaniach przesłanki weryfikacji w sposób wyraźny odnoszą się do celu, jaki realizacja projektu ma osiągnąć i zasad działania dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie uchylił decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] i orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreślił m.in., że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie, iż młody rolnik warunki do uzyskania wsparcia musi spełniać w dacie podjęcia decyzji o przyznaniu wsparcia oraz, że decyzję o przyznaniu wsparcia rolnikowi organ obowiązany był podjąć przed upływem 12 miesięcy od daty podjęcia działalności przez młodego rolnika. Obowiązek podjęcia decyzji w terminie 12 miesięcy adresowany jest wyłącznie do organu, a użyte przez normodawcę sformułowanie "zostaje podjęta" nie daje organowi luzu decyzyjnego, a wręcz przeciwnie, zobowiązuje organ do podjęcia decyzji w zakreślonym terminie. Zgodnie z wiążącym stanowiskiem NSA zaniechanie przez organ wydania decyzji w powyższym terminie nie może powodować negatywnych skutków dla osoby domagającej się przyznania dofinansowania z powodu upływu okresu 12 miesięcy od daty podjęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego do daty podjęcia decyzji. Taki wymóg, jak wskazał NSA, pozostawałby w sprzeczności z zasadami działania racjonalnego ustawodawcy gdyż uzależniałby przyznanie uprawnień osobie zainteresowanej od tego czy organ wyda decyzję w ustawowym terminie. Bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o dofinansowanie pozostaje kwestia braku środków na sfinansowanie zgłoszonego projektu. Dostępność środków nie jest bowiem elementem materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej postępowanie o przyznanie dofinansowania, przewidziane w art. 26 ust 2 ustawy o NPR. Ustalenie czy środki są dostępne nie mieści się bowiem w przedmiocie tego postępowania. Konsekwencją powyższego wyroku było podjęcie przez Prezesa ARiMR kolejnej decyzji oznaczonej nr [...] (z dnia [...] listopada 2010 r.), mocą której umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono m.in., że z art. 4 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 wynika a contrario, że podpisywanie umów w ramach danego instrumentu pomocy objętego okresem programowania 2004-2006, a więc w tym przypadku dla Działania 1.2 SPO "Restrukturyzacja (...)" "Ułatwianie startu młodym rolnikom", nie jest możliwe w chwili, gdy rozpoczęto już wydawanie decyzji dla instrumentu będącego jego odpowiednikiem w nowym okresie programowania (2007-2013), a mianowicie dla działania 112 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" PROW 2007-2013. Ponieważ zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 (Dz.U.2007.200.1443 z późn. zm.), które weszło w życie 30 października 2007 r., od 15 maja 2008 r. rozpoczęto wydawanie decyzji w ramach odpowiedniego działania w nowym okresie programowania, umowa dotycząca działania 1.2 SPO "Restrukturyzacja (...)" nie może być zawarta. Jednocześnie okres kwalifikowalności wydatków w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego 2004-2006 "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" został zakończony zgodnie z decyzją Komisji Europejskiej K(2009) 1148 z dnia 18 lutego 2009 r. w dniu 30 czerwca 2009 r. i wydatkowanie środków w ramach instrumentów wsparcia przewidzianych w/w Programem nie jest obecnie możliwe. Zdaniem organu powyższe przemawia za uznaniem, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe co skutkowało koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na niżej opisaną decyzję Prezesa ARiMR wniosła J. K. podnosząc, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu tejże decyzji jest do zaakceptowania jednakże tylko w części dotyczącej historii realizacji jej wniosku. Skarżąca podkreśliła zarazem, iż Agencja nie odniosła się w ogóle co do tego, że brak realizacji jej wniosku spowodowany był winą urzędników Agencji którzy błędnie interpretowali obowiązujące przepisy. Zdaniem Skarżącej umorzenie postępowania bez stwierdzenia, że spełniała ona kryteria młodego rolnika na dzień złożenia wniosku zamyka jej drogę do ewentualnego domagania się odszkodowania od Agencji. Z tego też powodu Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i w ponownym postępowaniu stwierdzenie, że spełniała kryteria młodego rolnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Niezależnie od argumentów przytoczonych przez Skarżącą, kwestionowana decyzja podlega uchyleniu. Na wstępie przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie orzekał już zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Ma to istotne znaczenie ze względu na treść przepisów art. 190, 153 i 170 p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi, że Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Drugi z kolei wskazuje, że ocena prawna i wskazana co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast art. 170 p.p.s.a. stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się w istocie do kontroli tego czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne i sugestie zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego poprzednio. Analiza treści tak zaskarżonego orzeczenia jak i jego uzasadnienia pozwala stwierdzić, iż organ nie podporządkował się powyższym wymogom. Także zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego nie zostało uzasadnione w sposób należyty. Poza tym odwołanie się do treści art. 4 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 jako podstawy zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. nie jest przekonujące. Podobnie jest w przypadku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2009 r. wydanego w sprawie sygn. akt III SA/Po 428/08. Należy również zwrócić uwagę na to, że powyższy przepis znany był już wcześniej tak organowi jak i sądom obu instancji orzekającym w niniejszej sprawie. W uzasadnieniach orzeczeń tak Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawy o sygn. akt II GSK 501/09 i V SA/WA 1163/10) nie ma choćby sugestii dotyczących możliwości zastosowania przez organ art. 105 § 1 k.p.a.. Powołanie się natomiast na w/w wyrok WSA w Poznaniu uznać należy za nieporozumienie, wszak sprawa o której mowa miała zupełnie inny przedmiot (dotyczyła wymeldowania), zaś przedstawiona tamże teza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wiązała się z wycofaniem wniosku inicjującego to postępowanie. Niezależnie od powyższego przypomnieć wypada, że art. 105 § 1 k.p.a., będący podstawą rozstrzygnięcia organu, pozwala na umorzenie postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Owa bezprzedmiotowość zachodzi wówczas gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w jego toku. Inaczej mówiąc, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt III ARN 50/95-OSNAPiUS nr 11/1996 poz. 150 Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Jak już podkreślono wcześniej z przywołanych wyroków tak Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie wynika aby w sprawie niniejszej jej rozstrzygnięcie należało rozważać w kontekście tego przepisu. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe, a w szczególności treść wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu wydanego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1163/10, których ponowne przytaczanie Sąd uznał za zbędne. Niejako na marginesie przypomnieć wypada, iż przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie organu oraz jego uzasadnienie. Oznacza to, że argumenty przywołane w odpowiedzi na skargę nie mogą ważyć na samym rozstrzygnięciu, nie mogą być również swoistą konwalidacją jego uzasadnienia. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a..