V SA/Wa 374/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. C. kwotę 578 zł (pięćset siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. Zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. J. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 2 952 zł (dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt dwa złote), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 2 400 zł (dwa tysiące czterysta złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 552 zł (pięćset pięćdziesiąt dwa złote). 4. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu co czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. C. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2005 r. A. C. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. - wniosek o przyznanie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] września 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzją nr [...] przyznał A. C. płatność z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004-2006 w łącznej wysokości [...] zł. W dniu [...] października 2006 r. pierwsza rata płatności w wysokości [...] zł została zrealizowana na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta W dniu [...] sierpnia 2007 r. A.C. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. Gospodarstwo rolne wnioskodawcy zostało wytypowane do wykonania wizytacji, która została przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2007 r. Jak wynikało z protokołów czynności kontrolnych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wnioskodawca, nie zrealizował przedsięwzięcia zadeklarowanego w Planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w zakresie wyposażenia gospodarstwa w dojarkę i schładzalnik do mleka. W związku z powyższym w dniu [...] września 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] października 2007 r. wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. pismo zawierające wyjaśnienia w sprawie. Oświadczył w nim, że dojarkę kupił [...] sierpnia 2007 r. zaś jeśli chodzi o schładzalnik na mleko oczekiwał na jego przywiezienie i poza tym był przekonany, że ich zamontowanie może zostać dokonane do końca 2007 r. W dniu [...] października 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] września 2006 r. o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] lipca 2008 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w sprawie przyznania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR działając z upoważnienia Prezesa ARiMR wydał decyzję w dniu [...] listopada 2008 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] listopada 2008 roku wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] września 2009 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. uchylającej w całości decyzję z dnia [...] września 2006 r. o przyznaniu pomocy finansowej, a w dniu [...] stycznia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 . W dniu [...] maja 2009 roku p.o. Dyrektora Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 roku o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. W dniu [...] lutego 2010 roku p.o. Dyrektora Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych działając z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 roku o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Decyzja ta została doręczona A. C. w dniu [...] lutego 2010 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. C. na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] września 2006 r. otrzymał płatność z tytułu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przyznając pomoc w łącznej wysokości [...] zł. Pierwsza rata płatności w wysokości [...] zł została przekazana na rachunek bankowy strony w dniu [...] października 2006 r. Podniósł, iż jak wynika z akt sprawy i planu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej ostateczny termin na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej odnośnie składowania nawozów naturalnych upływał z dniem [...] lipca 2008 r., natomiast przedsięwzięcia dotyczącego spełnienia minimalnych standardów co do higieny i warunków utrzymania zwierząt w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych powinno zostać zakończone w terminie nie dłuższym niż 12 miesięcy od dnia przyznania płatności tj. od [...] września 2006 r. W dniu [...] sierpnia 2007 r. wnioskodawca złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Wizytacja przeprowadzona w jego gospodarstwie w dniu [...] września 2007 r. w zakresie realizacji dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wykazała brak dostosowania gospodarstwa w zakresie wyposażenia gospodarstwa w dojarkę i schładzalnika do mleka. W związku z powyższym wnioskodawca zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej w wysokości [...] zł, co zostało ustalone decyzją działającego na mocy imiennego upoważnienia Prezesa ARiMR Dyrektora M. Oddziału Regionalnego z dnia [...] listopada 2008 r. (nr [...]) wraz z odsetkami naliczonymi od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Na decyzję z dnia [...] lutego 2010 roku A. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzut naruszenia przez organ obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków przez co w dniu [...] sierpnia 2007 roku, złożył błędne oświadczenie o zakończeniu przedsięwzięcia. Podniósł, iż w dniu [...].08.2007 roku przeprowadzona kontrola stwierdziła zrealizowanie przez niego inwestycji, a na złożenie oświadczenia miał czas do dnia [...].09.2007 roku. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2011 r. sygn. Akt V SA/Wa 838/10 stwierdził nieważność decyzji Prezesa ARiMR z [...] lutego 2010 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu WSA wskazał, że podstawą nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. w związku z faktem rażącego naruszenia prawa jakiego dopuścił się organ wydając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., mimo, że istniała już decyzja z [...] maja 2009 r. nr [...] rozstrzygająca w identycznie w tym zakresie jakkolwiek nie została ona doręczona wnioskodawcy. Na skutek skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. sygn akt II GSK 1708/11 nie podzielając poglądu WSA w Warszawie, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę po uchyleniu wyroku przez NSA zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, jakkolwiek z innych względów niż powołane w jej treści. W ocenie Sądu stanowisko organu dotyczące niewykonania w terminie przez skarżącego przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej jest częściowo błędne. Nieprawidłowość oceny organu w tym zakresie dotyczy braku wykonania przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu gospodarstwa produkcyjnego, w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych, do minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla tego gospodarstwa. Należy wskazać, że kwestie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków EFOGR poprzez dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej regulowała ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 17, poz. 142 ze zm., ). Wspomniane rozporządzenie reguluje szczegółowo przedmiot pomocy, procedurę przyznawania pomocy, wysokość pomocy, obowiązki beneficjenta, terminy i warunki płatności, a także sankcje za niewywiązanie się ze zobowiązań. Zgodnie z § 3 pkt 3 tego aktu producent rolny wnioskujący o pomoc musi zobowiązać się do realizacji określonego w planie dostosowania gospodarstwa przedsięwzięcia w terminie w tym planie określonym, przy czym przepis ten wyodrębnia działania dostosowawcze dla gospodarstwa rolnego ( lit. a tiret pierwsze i drugie) i działania dostosowawcze dla gospodarstwa produkcyjnego w rozumieniu przepisów w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych ( lit.b). W ramach działania przewidzianego pod lit. a) tiret pierwsze znajduje się spełnienie wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczególnych wymagań jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczanie odpływu azotu za źródeł rolniczych, zaś działanie ujęte w pkt b) dotyczy osiągnięcia minimalnych standardów co do higieny określonych w wymaganiach weterynaryjnych dla takiego gospodarstwa produkcyjnego. Przepis § 5 ust. 1 w pkt 1) i 2) cyt. rozporządzenia dodatkowo określa na czym może polegać wykonanie przedsięwzięcia wskazanego w § 3 pkt 3) lit. a tiret pierwsze, a ust. 3) precyzuje możliwe do wykonania działania w ramach przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 pkt 3) lit. b. Z treści tych przepisów oraz przepisu § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że rolnik może zgłosić w jednym wniosku kilka przedsięwzięć i mogą być to przedsięwzięcia zarówno dla gospodarstwa rolnego jak i produkcyjnego. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny wykonania w terminie a następnie złożenia przez rolnika oświadczenia o wykonaniu przedsięwzięcia lub przedsięwzięć zgłoszonych w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE, a co za tym idzie możliwości żądania przez organ zwrotu wypłaconej I raty płatności i odmowy płatności II raty odpowiednio w oparciu o treść § 10 ust. 1 lub § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. Należy zwrócić uwagę, na to, że dla każdego przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 pkt 3 lit. a i lit. b rozporządzenia, ustalony jest odrębny termin wykonania i inna kwota pomocy finansowej, co dowodzi, że przedsięwzięcia te są wobec siebie niezależne. Pogląd o tym, że przedsięwzięcia określone w treści § 3 ust. 3 lit. a tiret 1 i ust. 3 lit .b mają rozłączny charakter, czego dowodzą również inne zapisy tego aktu, a mianowicie § 4 ust. 1 , § 7 ust. 3 pkt 2), oraz § 8 ust. 1 pkt 1) i 2) - wprost wyraził NSA w wyroku z 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 647/09 a wspiera go stanowisko NSA zawarte w wyroku z 31 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 582/10. Ponadto oceny, czy niewykonanie jednego ze zgłoszonych przedsięwzięć oznacza niezrealizowanie całego planu dostosowawczego gospodarstwa należy dokonać na tle rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r., jak również na tle rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w szczególności jego art. 33. Zgodnie z treścią art. 33 rozporządzenia Rady (WE) wsparciu podlegają różnorodne działania wymienione w tym przepisie, m.in. działania w zakresie ochrony środowiska w powiązaniu z rolnictwem, leśnictwem i zachowaniem krajobrazu, a także poprawy warunków utrzymania zwierząt określając minimalne standardy dla osiągnięcia określonych nim działań. Pozwala to na odrębną ocenę ich osiągnięcia. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, iż w planie dostosowania sporządzonym przez A. C. zgłoszone zostały dwa przedsięwzięcia, a mianowicie wskazane w § 3 pkt 3) lit. a tiret pierwsze – dostosowanie gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych i wskazane w tym paragrafie i ustępie pod lit. b - dostosowanie gospodarstwa produkcyjnego do minimalnych standardów co do higieny odnośnie do mleka oraz produktów mlecznych. Są to różne przedsięwzięcia ( jedno przedsięwzięcie służy ochronie środowiska w gospodarstwie rolnym, a drugie poprawie warunków utrzymania zwierząt w gospodarstwie produkcyjnym ), które podlegały różnym minimalnym standardom unijnym, ich wykonanie nie było ze sobą powiązane, jak również inny był sposób i terminy ich wykonania. A. C., co nie jest sporne bo wynika to z materiału dowodowego, w tym z protokołu kontroli z [...] sierpnia 2007 r., jego pisemnych oświadczeń, ze złożonych dokumentów, zrealizował w terminie jedno przedsięwzięcie, które określone jest w § 3 ust. 3 lit. a tiret pierwsze to znaczy przedsięwzięcie w celu dostosowania gospodarstwa do przechowywania nawozów naturalnych określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. W tym stanie rzeczy złożone przez niego w dniu [...] sierpnia 2007 r. oświadczenie o wykonaniu przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego, należy rozumieć jako złożenie oświadczenia we wspomnianym zakresie. Należy podkreślić, że w związku z treścią § 6 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z ust. 3 przedsięwzięcie w zakresie nawozów zostało wykonane w terminie (najpóźniej można było je wykonać do [...] lipca 2008 r.). Brak jest natomiast podstaw do uznania za wykonane przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, stanowiące przedsięwzięcie o jakim jest mowa w § 3 ust. 3 lit. b czyli dostosowania gospodarstwa w zakresie higieny w odniesieniu do mleka i produktów mlecznych, którego termin wykonania upływał [...] września 2007 r. (jest to dzień doręczenia mu decyzji z dnia [...] września 2006 r. o udzieleniu płatności). Skarżący nie wykonał go na dzień złożenia oświadczenia z dnia [...] sierpnia 2007 r. - które wprawdzie można byłoby uznać za przedwczesne (vide wyrok NSAII GSK 66/11 z 7 lutego 2012 r.) - ani na dzień przeprowadzenia kontroli z [...] września 2007 r. jak również nie wykazał, że dokonał tego w terminie do [...] września 2007 r. W pisemnych wyjaśnieniach z dnia [...] października 2007 r, [...] lipca 2008 r. jak również z [...] listopada 2008 r. skarżący podkreśla jedynie, że posiadał już od dnia [...] sierpnia 2007 r. dojarkę zaś schładzalnik przywieziono mu [...] września 2007 r., nie wskazując przy tym ani nie udowadniając kiedy zostały one zamontowane celem ich użytkowania. Na okoliczność zakupu wspomnianych urządzeń skarżący złożył stosowne faktury z dnia [...] sierpnia 2007 r. jak również z [...] września 2007 r., przy czym brak jest faktur lub rachunków na ich montaż. Jest przy tym niewątpliwe, że nawet jeśli skarżący w terminie otwartym jeszcze dla wykonania przedsięwzięcia w przedmiocie dostosowania gospodarstwa w zakresie higieny mleka wykonał je, to nie złożył jednak w terminie 14 dni po upływie terminu jego wykonania oświadczenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w tym zakresie (w tym wypadku byłoby ono jego drugim oświadczeniem). W powoływanym wcześniej wyroku z 7 lutego 2012 r. II GSK 66/11 NSA wskazał, że przepisy rozporządzenia z 18 stycznia 2005 r., nie przewidują sankcji w postaci zwrotu I raty pomocy w przypadku złożenia przedwczesnego oświadczenia nawet jeśli jest ono błędne, ale organ nie będzie mógł zastosować sankcji przewidzianej w § 10 ust. 1 rozporządzenia jedynie w przypadku, gdy rolnik mimo złożenia takiego oświadczenia, zrealizuje w terminie przedsięwzięcie oraz złoży dodatkowe (ponowne) oświadczenie w terminie przewidzianym w § 9 ust.3 pkt 1 litb. WSA w pełni podziela zaprezentowany pogląd NSA. W tym stanie rzeczy mimo uznania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa w zakresie nakazania skarżącemu zwrotu części kwoty pomocy przyznanej na wykonanie przedsięwzięcia w odniesieniu do przechowywania nawozów naturalnych ze względu jednak na jej treść i sposób określenia kwoty do zwrotu należało uchylić ją w całości. W wyniku rozstrzygnięcia WSA organ będzie zobowiązany ponownie , tym razem prawidłowo rozstrzygnąć w zakresie wysokości pomocy przewidzianej do zwrotu oraz ocenić wagę oświadczenia z [...] sierpnia 2007 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze i uznając, że doszło do naruszenia treści § 6 ust.2 pkt 2 lit. a i § 9 ust. 3 pkt 1 lit.a i b Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję.