V SA/Wa 3994/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi Fundacji [...] w [...] na pismo Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinasowanie postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić Fundacji [...] w [...] wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł (sto złotych), ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wpisanego do rejestru opłat sądowych pod poz. [...], w dniu [...] sierpnia 2015 r. W dniu 15 czerwca 2015 r. Fundacja [...] zgłosiła do NFOŚiGW wniosek o dofinansowanie ze środków publicznych przedsięwzięcia w ramach programu priorytetowego Edukacja ekologiczna 2015. Nabór wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć został ogłoszony przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (zwany dalej NFOŚiGW) w dniu 11 maja 2015 r. Zasady naboru określono w Warunkach naboru Edukacja Ekologiczna 2015 przyjęte uchwałą Zarządu NFOŚiGW z dnia 9.04.2015 oraz w Regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć, przyjętym uchwałą Zarządu NFOŚiGW z dnia 2.04.2015 r. Skarżący zgłosiła wniosek o dofinansowanie w formie dotacji przedsięwzięcia pn. "Bądź rozsądny, nie lej wody". Według twierdzeń pełnomocnika Skarżącej wniosek został zgłoszony w kategorii "Woda i jej zasoby w Polsce" w kampanii cross-mediowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. NFOŚiGW odrzucił wniosek, uznając, że nie spełnił on następujących kryteriów: 1. Zgodnie z warunkami naboru beneficjentami w kategorii II " Woda i jej zasoby w Polsce" mogą być domy mediowe, wydawcy gazet, nadawcy radiowi i telewizyjni w partnerstwie. Na podstawie KRS załączonego do wniosku Skarżąca takiego warunku nie spełniła. 2. Planowany efekt rzeczowy wniosku jest niezgodny z zakresem działań przyporządkowanych do kampanii cross-mediowej. Odpowiada aktywnemu programowi edukacji ekologicznej. Z uwagi na niespełnienie wymogu z pkt. l jw. nie można uznać propozycji działań, które byłyby realizowane bez podstawy w prowadzonej działalności. Z tych względów NFOŚiGW odrzucił wniosek o dofinansowanie i następnie w dniu 24 lipca 2015 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko odrzucające wniosek. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca Fundacja i w dniu 31.08.2015r. jej pełnomocnik adwokat G. D. wniósł skargę na rozstrzygnięcie NFOŚiGW. Pełnomocnik Skarżącej zarzucił NFOŚiGW; 1. niepouczenie Skarżącej o możliwości złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na informację o odrzuceniu wniosku z dnia 24.07.2015r. , co stanowiło naruszenie przepisu art.7 i 45 Konstytucji, odmawiając stronie sądowej kontroli rozstrzygnięcia NFOŚiGW. 2. błędną ocenę wniosku Skarżącej poprzez nieuznanie, iż spełnia ona kryterium dotyczące rodzaju prowadzonej działalności / domy mediowe, wydawcy gazet, nadawcy radiowi i telewizyjni /, 3. błędną ocenę wniosku w kontekście zakładanego w projekcie efektu ekologicznego, co stanowiło naruszenie procedury naboru wniosków , czyli Regulaminu. W odpowiedzi na skargę NFOŚiGW wskazał, że zgodnie z art. 400 ust. 1 ustawy prawo ochrony środowiska - zwana dalej "poś", jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt.14 ustawy o finansach publicznych i jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska wskazanych w art. 378 ustawy "poś". Podniósł, że Sądy administracyjne na podstawie art. 1 ustawy 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działania administracji publicznej, przy czym zakres przedmiotowy kognicji sądów określa art. 3 § 1 i 2 ustawy " ppsa". Natomiast w § 3 wskazanego przepisu sądy administracyjne są właściwe także w sprawach , w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę aktów lub czynności. Podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest informacja NFOŚiGW o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia w ramach naboru "Edukacja ekologiczna 2015" Procedura przyznawania dofinansowania, czyli udzielania dotacji i pożyczek została określona zgodnie z ustawą "poś". Organ wyjaśnił, że udziela dotacji i pożyczek na podstawie umów cywilnoprawnych (art. 411 ust.8 "poś). Wskazał, że ustawa "poś" nie przewiduje możliwości kontroli rozstrzygnięć w tym zakresie przez sądy administracyjne. Podniósł, iż skoro przepis prawa w sposób jednoznaczny stwierdza, że dofinansowanie następuje w formie umowy cywilnej, brak jest podstaw do twierdzenia, że zawarcie umowy poprzedza procedura administracyjna. Z tego względu organ nie zgodził się z twierdzeniami skargi, że stosuje w tym przypadku "domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej". Wyjaśnił, że wyrok NSA z dnia 26.06.2013 r. sygn. akt IIGSK 749/13, który powołuje skarżąca i na którym opiera większość swoich twierdzeń, w którym Sąd uznał, że możliwa jest skarga do sądu administracyjnego , wydany został w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Wskazał, że Wyrok dotyczy procedury udzielenia dofinansowania ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym, określonej w ustawie z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarzadzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji / Dz.U. nr 130,poz. 1070 ze zm ./ oraz w przepisach Regulaminu konkursu wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust.3 tej ustawy. W powyższych przepisach ustawodawca przewidział mechanizm prawny zakładający, że rozstrzygnięcie organu administracji /ministra właściwego ds. środowiska/ stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej. Procedura poprzedzająca zawarcie umowy kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, co wyraźnie jest wskazane w przepisie prawa materialnego tj. art. 31 ust.2 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, wyżej powołanej. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna. Przede wszystkim procedura naboru nie przewiduje decyzji Ministra przy przyznaniu dofinansowania i nie ma odmiennej regulacji prawa materialnego, niż określona w ustawie "poś". Organ jeszcze raz podniósł, że NFOŚiGW nie jest organem administracji publicznej, zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie nie mieści się w kategorii aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 1, 2, i 3 "ppsa" i z tego względu nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Z tego względu organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity) zwana dalej ,,p.p.s.a" - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast zgodnie § 3 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy stwierdzić, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/04, Lex nr 125767). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia objęta została pismo Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinasowanie. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że NFOŚiGW działa jako państwowa osoba prawna na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.), zwanej dalej "p.o.ś." i jako instytucja ochrony środowiska nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę do katalogu organów ochrony środowiska, o których mowa w art. 376 ustawy p.o.ś. Przedmiotem statutowej działalności NFOŚiGW jest finansowanie przedsięwzięć i zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w szczególności w formie dotacji i pożyczek z przychodów wskazanych w przepisach ustawy p.o.ś. oraz w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie zaś z art. 411 ust. 8 ustawy p.o.ś. NFOŚiGW udziela dotacji oraz pożyczek w formie umowy cywilnoprawnej. W tym miejscu wskazać należy na wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 861/10, w którym zaznaczono, że skoro art. 411 ust. 8 p.o.ś. stanowi, iż dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r. I SA 264/97). Wobec powyższego, wydane w przedmiotowej sprawie pismo NFOŚiGW o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia nie stanowi decyzji. Informacja ta nie stanowi też innego aktu, który mógłby być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z samego bowiem faktu, że Narodowy Fundusz wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi nie wynika jeszcze, że są to zadania z zakresu administracji publicznej, nie wszystkie zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne (umowa) (v. NSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09). Zaskarżona informacja nie jest też czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia NFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie konkursu. Ponadto treść ww. regulaminu również wskazuje, że czynności wykonywane na jego podstawie mają charakter cywilnoprawny. Podkreślenia wymaga, że czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązania Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym – mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Jednocześnie wyjaśnić należy, że powołane w skardze orzeczenie NSA, tj. postanowienie z dnia 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt II GSK 749/13), w których Sąd uznał że możliwa jest skarga do sądu administracyjnego, wydane zostały w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Postanowienie dotyczy procedury udzielenia dofinansowania ze środków zgromadzonych na Rachunku klimatycznym, określonej w ustawie z dnia 17 lipca 2009r. o systemie zarzadzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. nr 130,poz. 1070 ze zm .) oraz w przepisach Regulaminu konkursu wydanych na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust.3 tej ustawy. W powyższych przepisach ustawodawca przewidział mechanizm prawny zakładający, że rozstrzygnięcie organu administracji / ministra właściwego ds. środowiska / stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej. Procedura poprzedzająca zawarcie umowy kończy się wydaniem decyzji administracyjnej , podlegającej kontroli sądu administracyjnego, co wyraźnie jest wskazane w przepisie prawa materialnego tj. art. 31 ust.2 ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, wyżej powołanej. W niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna. Przede wszystkim procedura naboru nie przewiduje decyzji Ministra przy przyznaniu dofinansowania i nie ma odmiennej regulacji prawa materialnego, niż określona w ustawie "poś". Mając zatem na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, tj. cywilnoprawny charakter działań NFOŚiGW oraz gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej oraz fakt, że podejmowane przez Fundusz czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, stwierdzić należy, że zaskarżone pismo o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. odrzucił skargę. O kosztach orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy