V SA/Wa 4706/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego: oddala skargę. Przedmiotem skargi J. P. (dalej "Skarżąca" lub "Strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. z [...] października 2015 r. nr [...] wydana w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za 2012 r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. J. P. złożyła w dniu [...] maja 2012 roku wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Zgodnie z zapisami zawartymi w części IX wniosku (oświadczenia i zobowiązania), Strona zobowiązała się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od dnia [...] marca 2012 r. w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 85,37 ha oraz wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 16,77 ha, w ramach pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 16,77 ha oraz w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 70 ha. W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., dalej również "organ I instancji" na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. przyznał Skarżącej płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu: Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię 85,37 ha w wysokości [...] zł, Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię 16,77 ha w wysokości [...] zł, Wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - za powierzchnię 16,77 ha w wysokości [...] zł, Wariant 5.1 - Ochrona siedlisk łęgowych ptaków - Natura 2000 - za powierzchnię 70 ha w wysokości [...] zł. W ramach realizacji zobowiązania przyjętego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w dniu [...] maja 2013 r. Strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Skarżąca dokonała zmiany realizowanych dotychczas na działce rolnej C na powierzchni 16,77 ha (położonej na działce ewidencyjnej nr 431) wariantów 2.3 oraz 3.1.2 na wariant 5.1. Wskazana zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego nie została uznana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. przyznał Stronie płatności rolnośrodowiskowe w wysokości [...] zł. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od decyzji z [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., dalej: "Dyrektor", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy" decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał Skarżącej płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu: Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze - za powierzchnię 85,37 ha w wysokości [...] zł, Wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 - za powierzchnię 70 ha w wysokości [...] zł, Wariant 4.10 - Użytki przyrodnicze - za powierzchnię 2 ha w wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 52 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 poz. 361), dalej powoływane jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2012 r. na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, w zakresie pakietu 3: Ekstensywne trwałe użytki zielone, może z dniem [...] marca 2013 r. zmienić to zobowiązanie przez zamianę realizowanego pakietu, w całości lub części, na pakiet 5: Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach tego pakietu lub jego wariantów określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia [...] marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (§ 26 ust. 1). Dyrektor wskazał, że Skarżąca podjęła w roku 2012 zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie określonym w decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową za 2012 r. Organ I instancji w decyzji z [...] sierpnia 2014 r. przyznał płatność do wariantu 2.1 i wariantu 4.10 zgodnie z żądaniem Strony, jednakże w ramach wariantu 5.1 płatność została przyznana jedynie do powierzchni zobowiązania podjętego w 2012 r., tj. do powierzchni 70 ha. Mając na uwadze fakt, iż Skarżąca w roku 2013 dokonała niezgodnej z § 52 w związku z § 9 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zmiany realizowanego zobowiązania, organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego przyznanych na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. (płatność za 2012 r.). W dniu [...] sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, ustalając Stronie do zwrotu kwotę płatności w wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powtórzył, że Skarżąca składając w dniu [...] maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 zobowiązała się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika z [...] lutego 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z którą jako termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania przyjęto dzień [...] marca 2012 r. W kolejnym roku realizacji programu, tj. 2013, ustalono, iż Skarżąca dokonała zmiany deklaracji wariantów w stosunku do podjętego w 2012 r. zobowiązania, bowiem w wariancie 5.1 zadeklarowała również działkę rolną C, powierzchnia: 16,77 ha, na której w 2012 r. deklarowała wariant 2.3 oraz wariant 3.1.2. Powyższe skutkowało niespełnieniem warunków przyznania w 2013 r. płatności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do przedmiotowej działki. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. W myśl zaś § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność podlega zwrotowi jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. W ocenie organów rozpoznających sprawę w związku z faktem, iż w roku 2013 stwierdzono mniejszą powierzchnię użytków rolnych spełniających warunki do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej w ramach realizowanego wariantu 2.3 oraz wariantu 3.1.2 Strona zobowiązana jest do zwrotu kwoty płatności w wysokości [...] zł w zakresie pakietu 2 - wariant 2.3 oraz w zakresie pakietu 3 - wariant 3.1.2 (płatności przyznane w 2012 r. do działki rolnej C o powierzchni 16,77 ha; działka ewidencyjna nr 431). Strona w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła organom rozpoznającym sprawę naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), poprzez brak podstaw do jego zastosowania z powodu błędnego przyjęcia, że doszło do zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego wobec zmiany tego zobowiązania w roku 2013, a tym samym wydanie kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej; § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, Nr 33 poz. 262 ze zm.) w zw. z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że Skarżąca nie realizuje 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego; § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez błędne przyjęcie, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, choć nie zaktualizowały się przesłanki określone we wskazanym przepisie; § 52 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie jest dozwolona zamiana zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie przekształcenia pakietu 3 na pakiet 5; § 9 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten stanowi ograniczenie dla przekształcenia o którym mowa w § 52 rozporządzenia oraz przeszkodę do realizacji na tych samych gruntach rolnych pakietów 2 i 5; § 9 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że wskazana regulacja nie dotyczy sposobu przyznawania płatności a ustanawia ograniczenia co do realizowania poszczególnych pakietów na tych samych gruntach rolnych, co pozostaje w opozycji z postanowieniami załącznika nr 3 do rozporządzenia (część II i IV) oraz postanowieniami § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a rozporządzenia; § 9 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a, poprzez zaniechania zastosowania przedmiotowych przepisów skutkujące odmową przyznania spornej płatności; z ostrożności procesowej: § 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana wariantu 2.3 jest możliwa tylko w przypadkach podanych we wskazanym przepisie, a inna zmiana skutkuje odmową płatności nie do podanego wariantu, ale do wariantu 5.1, co pozostaje w opozycji do regulacji § 39 rozporządzenia; z ostrożności procesowej: § 49 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), poprzez zaniechanie zastosowania. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego doprowadziły w ocenie Skarżącej do ustalenia, że kwota [...] zł stanowi kwotę nienależnie pobranych w 2012 r. płatności. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej dla realizowanego wariantu 5.1: Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 zobowiązania rolnośrodowiskowego (z uwzględnieniem wpływu powyższego na wysokość dopłaty globalnej) i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej. Ponadto Strona wniosła o zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ w ocenie Strony rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od prawomocnego rozstrzygnięcia innej sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, sygn. akt: V SA/Wa 1600/15, w której skargę oddalono, ale Skarżąca zamierza wnieść od wyroku sądu I instancji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadniając wniosek wskazała, że zaktualizowanie się podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu wynika z faktu, że we wskazanym postępowaniu sądowym prowadzonym pod sygn. akt: V SA/Wa 1600/15 rozstrzygano kwestię dopuszczalności wprowadzenia określonych zmian we wniosku o płatność rolnośrodowiskową za rok 2013. Rozstrzygnięcie to ma znaczenie do stwierdzenia, czy zaskarżona decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego jest prawidłowa. Wydanie decyzji w sprawie zakończonej nieprawomocnym wyrokiem stało się podstawą do ustalenia w decyzji, która jest przedmiotem niniejszej skargi, kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ w uprzedniej decyzji rozstrzygnął o niemożliwości zmiany w roku 2013 zobowiązania podjętego w roku 2012, a w konsekwencji przesądził o obowiązku zwrotu określonych płatności przyznanych na podstawie wniosku z 2012. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego krajowego i wspólnotowego. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka nie zachodzi. Skarżąca, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji podjętych we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] maja 2012 r. do dnia [...] maja 2017 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli 1. łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 wynosi co najmniej 1 ha; 2. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.) obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. W świetle art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 płatności rolnośrodowiskowe udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe na okres co najmniej 5 lat. W przedmiotowej sprawie Skarżąca zobowiązała się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2012 w zakresie pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 Uprawy rolnicze na powierzchni 85,37 ha oraz wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone na powierzchni 16,77 ha, w ramach pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 16,77 ha oraz w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 na powierzchni 70 ha Skarżąca otrzymała płatności w zakresie przyjętego zobowiązania. We wniosku kontynuacyjnym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 Skarżąca dokonała zmiany deklaracji wariantów w stosunku do podjętego w 2012 roku zobowiązania. Zadeklarowała pakiet 2: Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - Uprawy rolnicze na powierzchni 85,37 ha, pakiet 4: Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.10 Użytki przyrodnicze na powierzchni 2 ha oraz pakiet 5: Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 86,77 ha. Tym samym zmieniła przyjęte zobowiązanie realizowane na działce rolnej C na powierzchni 16,77 ha (działka ewidencyjna nr 431) w zakresie wariantów 2.3 oraz 3.1.2 na wariant 5.1. Kierownik Biura Powiatowego przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu: wariant 2.1 - Uprawy rolnicze - za powierzchnię 85,37 ha, wariant 4.10 - Użytki przyrodnicze - za powierzchnię 2 ha oraz wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 - za powierzchnię 70 ha – a więc do powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatność rolnośrodowiskową za rok 2012. Sąd podziela ocenę organów administracji oraz pogląd wyrażony w wyroku z 15 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1600/15 , iż na podstawie przepisu § 52 w związku z § 9 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie można skutecznie zmienić pakietu 3 na pakiet 5, jeżeli jednocześnie rolnik realizuje wariant 3 lub 4 pakietu 2 (patrz również: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 216/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też podkreślić, że w cyt. przepisie § 52 jest mowa o zmianie, poprzez zamianę realizowanego pakietu w całości lub w części, a nie jako zmianie tych pakietów. Należy zgodzić się z organami, że - co do zasady - rolnik podejmuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe na okres 5 lat, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Podjęte zobowiązanie nie podlega zmianie przez cały okres jego trwania. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Jednocześnie prawodawca wskazał przykładowo w pkt 1 - 9 tego przepisu, które przypadki zmiany zobowiązania są dopuszczalne. Dopuszczalne zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego są przewidziane również w innych przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego, np. § 8 i powołanym wyżej § 52. W ocenie sądu wśród nich nie wymieniono zmiany będącej przedmiotem złożonego w rozpoznawanej sprawie wniosku kontynuacyjnego. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dopuszcza się w pakiecie 2 (Rolnictwo ekologiczne) zmianę miejsca uprawy roślin lub zmianę rośliny uprawianej lub zmianę wielkości obszaru w ramach wariantów: 2.1, 2.2, 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, pod warunkiem, że rośliny te będą uprawiane na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Oznacza to, że rolnik może zmieniać : – położenie poszczególnych upraw deklarowanych w ramach wariantów pakietu 2, – rośliny uprawiane w ramach poszczególnych wariantów pakietu 2, – powierzchnie realizacji poszczególnych wariantów pakietu 2, - pod warunkiem, że rośliny te będą uprawiane na gruntach z pierwszego wniosku oraz, że łączna powierzchnia pod pakietem 2 nie ulegnie zmianie (zarówno nie zmniejszy się, jak i się nie zwiększy). Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik może dokonać zmiany wariantu 2.1 lub 2.2 realizowanego na gruntach rolnych, na których jest uprawiania mieszanka wieloletnia traw albo mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, na wariant 2.3 lub 2.4, jeżeli grunty te stały się trwałymi użytkami zielonymi. W § 9 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewidziano, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w ramach dowolnej liczby pakietów, z tym że warianty trzeci lub czwarty pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (Pakiet 2: Rolnictwo ekologiczne) nie mogą być realizowane równocześnie na tych samych gruntach rolnych z wariantami pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5 (Pakiet 4: Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 lub Pakiet 5: Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000). Zgodnie zaś z § 52 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2012 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zakresie pakietu 3: Ekstensywne trwałe użytki zielone, może z dniem 15 marca 2013 r. zmienić to zobowiązanie przez zamianę realizowanego pakietu, w całości lub w części, na pakiet wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 5 (tj. pakiet 5: Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000), jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach tego pakietu lub jego wariantów określone w niniejszym rozporządzeniu. Natomiast jeżeli rolnik zmniejszy powierzchnię zobowiązania, to na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest zobowiązany do zwrotu przyznanych płatności, z tytułu zaniechania realizacji części lub całości realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Należy też przypomnieć, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązanie obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8 ze zm.), co świadczy o niemożności powiększenia tego obszaru, o ile przepisy tego nie przewidują. Wśród dopuszczalnych zmian zobowiązania rolnośrodowiskowego nie wskazano jednak zmiany polegającej na zaprzestaniu realizacji wariantu trzeciego lub czwartego pakietu 2. Wskazane powyżej przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. potwierdzają niedopuszczalność zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie objętym wnioskiem Skarżącej z dnia [...] maja 2013 r., a tym samym organy prawidłowo odmówiły Stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej do pakietu 5 wariantu 5.1. Podkreślić należy, że rok 2013 r. był kolejnym, w którym Skarżąca ubiegała się o płatność rolnośrodowiskową. Składając kontynuacyjny wniosek na ten okres dokonała zmiany deklaracji wariantów w stosunku do zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w 2012 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. Mianowicie działka rolna C, zadeklarowana wcześniej w zakresie wariantu 2.3 pakietu 2: Rolnictwo ekologiczne oraz pakietu 3: Ekstensywne trwałe użytki zielone, w kontynuacyjnym wniosku na 2013 r. wskazana została do pakietu 5: Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1: Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Organy słusznie zatem przyjęły, że Skarżąca zmniejszyła deklarację powierzchni w wariantach 2.4 i 3.1.2. Jednocześnie trafnie uznały, że zmiana ta była niedopuszczalna w świetle obowiązujących w 2013 r. przepisów prawa. Należy też zgodzić się z Dyrektorem, że istotne znaczenie dla postępowania prowadzonego przez organy miał fakt, iż Strona na obszarze całego swojego gospodarstwa prowadzi nadal produkcję ekologiczną. Skarżąca podjęła w roku 2012 zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2, zgłaszając powierzchnię gruntów ornych wynoszącą 85,37 ha, a także powierzchnię trwałych użytków zielonych wynoszącą 16,77 ha. Organ podkreślił przy tym, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 Strona nadal zgłaszała do płatności grunty orne o powierzchni 85,37 ha, a zatem zasadnie było przyjęcie, że Skarżąca prowadzi w swoim gospodarstwie produkcję ekologiczną w zakresie uprawy roślin na tym areale. W ocenie Sądu organy wykazały – na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, Planu Działalności Rolnośrodowiskowej oraz wyjaśnień Skarżącej złożonych w toku postępowania administracyjnego (w związku z brakiem zadeklarowania we wniosku wariantu 2.3 oraz zwiększeniem powierzchni do pakietu 5), że Skarżąca wybrała do realizacji pakiety: 2 wariant 2.1 i wariant 2.3, pakiet 3 i pakiet 5. (Plan Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2012 – 2017, część ogólna, pkt 3: wykaz wybranych do realizacji przez rolnika pakietów). W opisie gospodarstwa (Plan Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2012 – 2017, część ogólna pkt 5 A ppkt 6) wskazano, iż w gospodarstwie prowadzona jest produkcja ekologiczna. W części szczegółowej Planu Działalności Rolnośrodowiskowej wskazano, że rolnik zobowiązał się do realizacji pakietu 2 w zakresie wariantu 2.1 oraz wariantu 2.3 (zaznaczono "X"), a także pakietu 5, wariant 5.1 (zaznaczono "X"). Również w wyjaśnieniach złożonych w Biurze Powiatowym ARiMR w dniu 10 stycznia 2014 r. Skarżąca oświadczyła, że mimo że nie zgłosiła we wniosku za 2013 r. wariantu 2.3 to nadal przestrzega wymogów zawartych w załączniku do rozporządzenia MRiRW dla pakietu 2 wariant 2.3 we wszystkich obszarach gospodarstwa. Sąd podziela ocenę organów administracji, że treść wskazanych dokumentów dowodzi, że Strona nadal realizuje wariant 2.3 na powierzchni 16,77 ha, do której to powierzchni wnioskuje o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej również w pakiecie 5. Tym samym - mając na uwadze § 9 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - stwierdzić należy, iż przyznanie płatności w takiej sytuacji nie jest możliwie, nie jest bowiem możliwe realizowanie jednocześnie obu wariantów na tych samych gruntach rolnych, tj. trwałych użytkach zielonych. Odnosząc powyższe ustalenia do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem jest ustalenie nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. podzielić należy ocenę organów administracji, które uznały, że ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia treść § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku zgodnie z którą płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta cześć płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Jednocześnie, zgodnie z § 39 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowa, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W konsekwencji ustalenia nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego organy administracji wszczęły postępowanie administracyjne w celu doprowadzenia do zwrotu płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na podstawie wniosku w którym Strona zadeklarowała wykonywanie zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z przyjętym Planem Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2012 – 2017. W związku z powyższym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organy administracji art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z powołanym przepisem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2 krajowych, przeznaczonych na: a. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b. finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej w roku 2013 powoduje, że zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone również w roku poprzednim (tj. 2012) do tych działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Powyższe wskazuje, że sytuacja w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata, tak jak w sprawie), a rolnik nie realizuje w całości lub części zobowiązania rolnośrodowiskowego. Analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem Programu Rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach (por. wyroki NSA z 10 września 2013 r., sygn. akt II GSK 714/12 oraz WSA w Białymstoku z 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, WSA we Wrocławiu z 15 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 417/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Gwarancją zachowania tych warunków jest zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności. Przepis ten znajduje umocowanie w art. 18 ust. 1 in fine rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11, zgodnie z którym w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny akt prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego. Istotne przy tym jest, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, podpisała oświadczenie, że znane jej są zasady oraz tryb realizacji płatności i jest świadoma konsekwencji i sankcji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Mając na uwadze całość sprawy Sąd nie stwierdził, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności wskazywane w skardze przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Odnosząc się do wniosku o zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. niniejszego postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego w tut. Sądzie pod sygn. akt VSA/Wa 1600/15, wskazać należy, że wniosek nie może zostać uwzględniony. Powtórzyć należy, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, było spowodowane wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową za 2013 r. w pomniejszonej wysokości, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2015 r. Jakkolwiek sprawa dotycząca przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości ma związek z niniejszą sprawą, to wskazać jeszcze raz należy, że postępowanie zmierzające do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest postępowaniem samodzielnym. Powtórzyć wypada, iż kwota pomocy staje się nienależna nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres. Z tego również względu Sąd postanowił oddalić wniosek Skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.