V SA/Wa 583/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu L. P. P. S.A. w C. (dalej: "Skarżąca", "Spółka", "Beneficjent") jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] 2018 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Dyrektora D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W. (dalej: "organ I instancji" lub "Dyrektor WUP") z dnia [...] 2017 r. nr [...] (określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu w wysokości 461.487,61 zł) i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] 2013 r. Spółka zawarła z Województwem D. – D. Wojewódzkim Urzędem Pracy we W. umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]", w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet: VIII Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie: 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie: 8.1.1. Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw, okres realizacji 1 kwietnia 2013 r. – 30 listopada 2014 r. W toku realizacji projektu przekazano beneficjentowi transzę dofinansowania w łącznej wysokości 461.487,61 zł. W wyniku kontroli planowej przeprowadzonej w dniach 7-9 maja 2014 r. przez D. Wojewódzki Urząd Pracy, stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących m.in.: postępu rzeczowego projektu, braku udokumentowania wyboru personelu projektu, dokumentowania wydatków, rekrutacji uczestników, informacji i promocji projektu. W związku z powyższym decyzją z [...] 2017 r. organ I instancji określił kwotę zwrotu dofinansowania projektu w wysokości 461.487,61 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy środków. Po rozpatrzeniu odwołania spółki od tej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że Dyrektor D. WUP, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej: u.f.p.), nie sprecyzował, w jakim zakresie spółka naruszyła obowiązujące przy realizacji projektu procedury. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji poczynił jakiekolwiek własne ustalenia oprócz streszczenia chronologicznego działań podjętych przez zespół kontrolujący. Ponadto w decyzji nie uzasadniono w sposób wystarczający powodu i zakresu zastosowania reguły proporcjonalności. W sprzeciwie od powyższej decyzji Spółka podniosła zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. podkreślając, że organ odwoławczy dysponował całością materiału dowodowego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r. oddalił sprzeciw. Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji powinny być wskazane postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, których naruszenie uzasadnia żądanie od skarżącej zwrotu dofinansowania. Tymczasem decyzja ta, chociaż obszernie przedstawia stwierdzone naruszenia oraz treść korespondencji prowadzonej w sprawie, nie wiąże jednak poczynionych ustaleń faktycznych z treścią obowiązujących w projekcie regulacji prawnych i nie wskazuje, które unormowania zostały naruszone. W ocenie WSA organ I instancji był zobowiązany w uzasadnieniu decyzji nie tylko przedstawić wyliczenie stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, ale również wskazać, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego, jego zdaniem, przepisy te mają zastosowanie w warunkach stanu faktycznego tej sprawy. Organ I instancji w zakresie rozliczenia finansowego projektu powinien również odnieść się do zasady proporcjonalności, o której mowa w 3.1.5 pkt 1 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Tymczasem w decyzji tego organu brak uzasadnienia, dlaczego w rozliczeniu projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności nie uwzględniono przeszkolenia 46 osób wykazywanych przez beneficjenta (z zakładanych co najmniej 340). Nie wskazano również dlaczego żaden z uczestników (pracowników i przedsiębiorstw) biorących udział w projekcie nie może być uznany za kwalifikowanego. Zdaniem WSA w Warszawie, te okoliczności, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powinny zostać wyjaśnione na etapie postępowania w pierwszej instancji. Jednocześnie wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, ze względu na ich zasadnicze znaczenie w sprawie oraz ich zakres, nie można było wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 3515/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten sąd. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, którego istota sprowadzała się do twierdzenia, że WSA dokonał błędnej oceny zaskarżonej decyzji co do spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i braku właściwej oceny co do rozważenia zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. NSA wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Z tych też przyczyn wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) stanowi wyjątek od powyższej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Dalej NSA podkreślił, że decyzja kasacyjna jest wydawana wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Tym samym przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Następnie NSA wskazał, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a., może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. Zdaniem NSA organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, lecz jest upoważniony do innej oceny zebranych (prawidłowo) dowodów niż dokonana przez organ I instancji. NSA podkreślił, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem NSA kontrola przeprowadzona na tym tle przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie budziła uzasadnione wątpliwości, ponieważ Sąd ten nie odróżnił kwestii oceny prawnej, oceny materiału dowodowego od kwestii wskazania czy i jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte (nie ustalone), a mające przy tym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. WSA nie wziął też pod uwagę tego, że ewentualne wady argumentacyjne nie są desygnatem pojęcia postępowania wyjaśniającego, gdyż za takowe rozumiane jest postępowanie dowodowe, co wynika choćby z relacji przepisu § 2 art. 138 k.p.a. do art. 136 k.p.a. (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 675). NSA zauważył również, że Sąd I instancji stwierdzając, iż decyzja Dyrektora WUP nie wskazuje, które unormowania zostały naruszone jednocześnie przyznał, że decyzja ta, przedstawiając stwierdzone naruszenia oraz treść korespondencji prowadzonej w sprawie, nie wiąże poczynionych ustaleń faktycznych z treścią obowiązujących w projekcie regulacji prawnych. Tym samym WSA nie wykazał aby organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał konkretne istotne uchybienia w sferze okoliczności faktycznych sprawy. Poza tym NSA zauważył, że organ I instancji wprost stwierdził, że "Naruszeniem procedur jest w tym przypadku niezrealizowanie projektu zgodnie z § 3 ust. 1 i 4 umowy, który to obliguje Beneficjenta do realizacji projektu zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie i wytycznymi". Następnie NSA wskazał, że Sąd I instancji – uznając za trafne stanowisko organu odwoławczego jakoby Dyrektor WUP w zakresie rozliczenia finansowego projektu powinien odnieść się do zasady proporcjonalności, o której mowa w 3.1.5 pkt 1 lit. a) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL – nie dostrzegł, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił nieco odmienne stanowisko. Organ odwoławczy wskazał bowiem jedynie, iż: "(...) Zauważa, że organ pierwszej instancji w swej decyzji nie uzasadnił w sposób wystarczający powodu i zakresu zastosowania reguły proporcjonalności (...)". Podobnie NSA ocenił stwierdzenia Sądu I instancji, iż w decyzji Dyrektora WUP brak uzasadnienia dlaczego w rozliczeniu projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności nie uwzględniono przeszkolenia 46 osób wskazanych przez Beneficjenta oraz żaden z uczestników projektu nie może być uznany za kwalifkowalnego. W tych dwóch przypadkach, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł tego rodzaju stwierdzeń, lecz jedynie wskazał na: "brak wystarczającego uzasadnienia". Zdaniem NSA Sąd I instancji powinien był zatem ocenić takie stwierdzenia organu odwoławczego w kontekście pełnej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy wskazują one na braki w ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy czy też mają charakter ocenny w stosunku do ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji. W ocenie NSA Sąd I instancji nie wskazał też, aby organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zajął jakiekolwiek stanowisko odnośnie do potrzeby bądź braku możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Podsumowując NSA stwierdził, że WSA rozpoznając ponownie sprzeciw zobligowany będzie dokonać zindywidualizowanej kontroli w zakresie czy decyzja uchylona decyzją kasacyjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania, czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne, oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie, czy może być bądź też nie uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Nadto czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazania konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 3515/18, uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1142/18, przekazując niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższe oznacza konieczność zastosowania art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym wskazać należy, że granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64 e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej – znajdującym wyraz także w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18 – przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne jest również to, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. np wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić zatem należy, że do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze – postępowanie przed organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2064/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, że decyzja organu I instancji powinna być uchylona w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydając takie rozstrzygnięcie dokonał bowiem niedopuszczalnego zrównania odmiennej – niż przeprowadzona przez organ I instancji – oceny stanu faktycznego z niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności faktycznych sprawy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji sugeruje, że stwierdzając naruszenie przez Dyrektora WUP art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie "wyczerpującego uzasadnienia faktycznego popartego wiarygodnymi dowodami" Minister automatycznie założył, że uchybienia te wypełniają przesłankę niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można tejże sprawy rozstrzygnąć. Jak zaś wyjaśniono powyżej błędy natury prawnej (np. brak należytego uzasadnienia), jak również odmienna ocena materiału dowodowego nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Dodać też należy, że nawet gdyby przyjąć, że poważne naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, to uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie było w tym zakresie niedostateczne. Fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszący się do tych naruszeń składa się bowiem z obszernych, lecz teoretycznych rozważań odnośnie definicji uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji i jednego zdania podsumowania, iż organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z ww. przepisami. Podkreślić należy, iż w ocenie Ministra w decyzji organu I instancji "kluczowy był brak wystarczającego uzasadnienia, dlaczego dokonując rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności nie uznał on za częściowe osiągnięcie celu projektu jakim było przeszkolenie 46 osób wykazywanych przez Beneficjenta (z zakładanych co najmniej 340)". Organ odwoławczy zakwestionował też to, że "Brak jest w decyzji organu I instancji wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego wskaźniki celu projektu zostały przez IP2 określone na poziomie zerowym". Organ ten wskazał w końcu, że "w decyzji organu I instancji brakuje wskazania jakie procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. zostały naruszone i w jakim zakresie". Z powyższego wynika, że głównym zarzutem organu odwoławczego do decyzji Dyrektora WUP jest – jak już wspomniano powyżej – brak wystarczającego uzasadnienia ww. kwestii, a nie to, iż kwestie te (oprócz braku w zakresie wskazania naruszonych procedur, o czym szerzej poniżej) zostały przez organ I instancji zupełnie pominięte. Podkreślenia wymaga fakt, że podnosząc te zarzuty organ II instancji nie wskazał jednocześnie konkretnych i istotnych uchybień w sferze okoliczności faktycznych sprawy – braków w materiale dowodowym. Co równie istotne w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak odniesienia do art. 136 § 1 k.p.a. – organ odwoławczy nie rozważył w dostatecznym stopniu, czy uchybienia zarzucane organowi I instancji nie mogły zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się szczegółowo do powyższych zarzutów Ministra dodać też należy, że sposób redakcji uzasadnienia organu I instancji może na pierwszy rzut oka budzić wątpliwości. Można bowiem odnieść wrażenie, że uzasadnienie to składa się jedynie ze szczegółowego przedstawienia stanu faktycznego sprawy (ustaleń kontrolnych, treści pism wymienianych ze Skarżącą). W ocenie Sądu jednak należało przyjąć, że Dyrektor WUP powołując się na treść pism sporządzonych przez Instytucję Wdrażającą/Instytucję Pośredniczącą II stopnia (którą to rolę pełnił właśnie organ I instancji) podzielał całkowicie wyrażone w tych pismach stanowisko. Tak więc treść tych pism – powoływanych szeroko przez organ I instancji – stanowiła clue uzasadnienia decyzji tego organu zarówno w zakresie faktycznym, jak i w zakresie oceny prawnej. Wskazać więc należy, że w uzasadnieniu tym stwierdzono w szczególności, że na dzień końcowego rozliczenia projektu Dyrektor WUP (IW/IP2) nie posiadał "poprawnie udokumentowanej realizacji wsparcia dla wszystkich uczestników projektu, a Beneficjent nadal nie wykonał zaleceń pokontrolnych, przez co nie było podstaw do uznania 46 osób wskazanych przez Beneficjenta jako przeszkolone." To właśnie z tych powodów nie było – w ocenie Dyrektora WUP – podstaw do uznania 46 osób wskazanych przez Beneficjenta jako przeszkolone. Poza tym "realizacja projektu odbywała się niezgodnie z jedynym z kryteriów dostępu, tj. pierwszeństwem rekrutacji uczestników będących osobami niepełnosprawnymi (...)". Dyrektor WUP wskazał również, że stan przekazanej przez Stronę dokumentacji "nie pozwalał stwierdzić, iż wydatki dotyczące projektu zostały poniesione zgodnie z Wytycznymi, tj. są rzetelnie udokumentowane i możliwe do zweryfikowania". W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyraźnie też wskazał, że naruszenie procedur jest w rozpoznawanej sprawie związane z § 3 ust. 1 i 4 Umowy. Chodzi zatem o niezrealizowanie projektu zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie i Wytycznymi. Organ odwoławczy kwestionując tak wyrażone stanowisko powinien odnieść się do niego merytorycznie. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła bowiem sytuacja braku poczynienia przez organ I instancji ustaleń faktycznych, a jedynie jak wskazał Minister "brak wystarczającego uzasadnienia" pewnych kwestii. Jeżeli organ odwoławczy nie podzielał stanowiska Dyrektora WUP w przedstawionych aspektach lub uznawał to stanowisko za niewystarczająco uzasadnione, powinien rozważyć wydanie decyzji co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym zasadnym jest stwierdzenie o braku po stronie organu odwoławczego podstaw, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister powinien rozważyć rozpoznanie sprawy na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych, ewentualnie, w razie uzasadnionej potrzeby, skorzystać z art. 136 § 1 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby zaistniała potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w zakresie wykraczającym poza ramy określone ww. przepisem. Zdaniem Sądu, uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było więc w niniejszej sprawie nieuzasadnione i naruszające art. 138 § 2 k.p.a. Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej wynikających z ww. przepisu oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, Sąd miał na uwadze nie tylko nałożone na tego rodzaju decyzje ograniczenia ale także powiązaną z nimi wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. Ponownie rozpatrujący sprawę organ II instancji winien uwzględnić rozważania prawne na temat możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Musi przy tym pamiętać, że jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy, co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego, jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy musi mieć też na względzie to, że podstawą decyzji kasacyjnej nie może być niepełne uzasadnienie decyzji organu I instancji, lecz poważne braki w stanie faktycznym (skutkujące koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy), których organ odwoławczy nie może sanować stosując art. 136 k.p.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.