V SA/Wa 587/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Jarosław Stopczyński po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu R. M. od decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia ... lipca 2016 r. nr ... Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON" lub "organ I instancji") nakazał R. M. (dalej: "strona" lub "skarżący") zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za listopad 2009 r., grudzień 2010 r., za okres od czerwca 2011 r. do listopada 2013 r., od stycznia 2014 r. do lipca 2015 r. w łącznej wysokości ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od wskazanych w sentencji dat do dnia wpłaty. W pkt 2 decyzji Prezes PFRON umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania w odniesieniu do okresów od stycznia 2008 r. do października 2009 r., od grudnia 2009 r. do listopada 2010 r., od stycznia 2011 r. do maja 2011 r. oraz za grudzień 2013 r. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż decyzja organu I instancji została doręczona bezpośrednio skarżącemu a nie jemu, choć zgłosił swój udział w postępowaniu w piśmie z dnia 10 marca 2016 r. Wyraził przy tym wątpliwość, czy z uwagi na to uchybienie decyzja Prezesa PFRON istnieje w obrocie prawnym. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), decyzją z dnia ... marca 2018 r. nr ... uchylił ww. decyzję Prezesa PFRON w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Minister stwierdził, iż w toku postępowania przed organem I instancji, radca prawny M. M. złożył do akt sprawy pismo z dnia ... marca 2016 r., w którym zgłosił swój udział w postępowaniu jako pełnomocnik skarżącego. Ponieważ do pisma nie załączono pełnomocnictwa Prezes PFRON kierował wszystkie pisma na adres strony, nie zaś jej pełnomocnika. Zdaniem organu odwoławczego stanowiło to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o doręczeniach i udziale strony w postępowaniu. Stwierdził, że niezłożenie pełnomocnictwa traktuje się jako braki formalne pisma podlegające uzupełnieniu. Organ I instancji obowiązany był więc wezwać do przedstawienia pełnomocnictwa, na które wnoszący powołuje się w piśmie z dnia 10 marca 2016 r., zakreślając termin opatrzony stosownym rygorem. Wskutek tego uchybienia radca prawny przedstawił odpowiednie pełnomocnictwo dopiero po wezwaniu organu odwoławczego. Dalej organ II instancji zaznaczył, iż ustanawiając pełnomocnika strona starała się chronić przed skutkami nieznajomości prawa. Pominięcie pełnomocnika w toku czynności oznacza zniweczenie jej staranności w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. Zdaniem Ministra pominięcie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinno być traktowane na równi z brakiem udziału w postępowaniu samej strony. Stanowi to bowiem naruszenie sformułowanej w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), dalej: "K.p.a.", zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także może być przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego. Kończąc organ II instancji uznał odnoszenie się do wszystkich zarzutów strony przedstawionych w odwołaniu za przedwczesne ze względu na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Minister oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 138 § 2 K.pa. Od powyższej decyzji Ministra strona wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. polegające na 1) uchyleniu aktu, który nie ma przymiotu zaskarżalnej, istniejące w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, skoro decyzja takowa nie została nigdy doręczona stronie, ze skutkiem prawnym, 2) uchyleniu decyzji w całości, podczas gdy przesłanka istnienia koniecznego do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie dotyczy punktu 2 zaskarżonej decyzji, czyli tej jej części, która umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe, 3) niewskazaniu jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Strona uważa, iż skoro decyzja organu I instancji nie została nigdy doręczona skutecznie, to nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia od niej odwołania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 59/16 skarżący podniósł, iż Minister nie powinien rozpoznawać jego odwołania, lecz uznać je za niedopuszczalne (przedwczesne), zaś postępowanie odwoławcze umorzyć. W ocenie skarżącego nic nie stało również na przeszkodzie, aby organ II instancji odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania, w tym zwłaszcza do wskazana, czy: 1) konstytucyjnie dopuszczalne jest stosowanie art. 26a ust. 1a1 pkt 1a) i 3) ustawy o rehabilitacji w praktyce wstecznie, bowiem do okresu odpowiednio sprzed lipca 2016 r. i sprzed grudnia 2012 r., 2) dopuszczalne jest kwestionowanie prawidłowości uznania całego okresu między datą ważności poprzednio wydanego orzeczenia o niepełnosprawności, a datą doręczenia kolejnego, za okres, w którym nie przysługuje dofinansowanie, mimo że w treści kolejnego orzeczenia wskazuje się, że osoba ta była niepełnosprawna także w tym okresie poprzedzającym, 3) utrata prawa otrzymania dofinansowania dotyczy także przypadku zaistnienia wyłącznie opóźnień w zapłacie składek ubezpieczeniowych lub zaliczek podatkowych przy jednoczesnym braku opóźnień w wypłacie wynagrodzenia. W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Sąd stwierdził bowiem naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. dające podstawę do uchylenia decyzji Ministra w całości. Przechodząc do wyłożenia motywów zapadłego orzeczenia należy na wstępnie zaznaczyć, iż przedmiotem sprzeciwu może być jedynie decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Innymi słowy podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Należy podkreślić przy tym, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest więc dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki, to jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). W ocenie Sądu sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Minister trafnie zidentyfikował naruszenie przez Prezesa PFRON przepisów K.p.a. dotyczących działania strony w postępowaniu przez pełnomocnika oraz przepisów o doręczeniach. Jak wyjaśniono wyżej jest to jednak niewystarczającego do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W treści zaskarżonej decyzji brak jest bowiem jakichkolwiek motywów, które świadczyłyby o wzięciu do rozwagę drugiej z przesłanek wskazanych w ww. przepisie, tj. uznaniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż materiał na którym oparł się organ I instancji jest niewystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, zaś konieczny do ustalenia stan faktyczny jest zbyt rozległy, aby mógł to zrobić organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Minister całkowicie pominął tę przesłankę. Wspomniał o niej jedynie na pierwszej stronie swojej decyzji przytaczając treści art. 138 § 2 K.p.a. W przesłanych do Sądu aktach administracyjnych brakuje protokołu kontroli z dnia ... października 2015 r., na którym oparł się Prezes PFRON. Nie świadczy to jednak automatycznie o uchybieniach w zakresie postępowania wyjaśniającego. W kontekście naruszenia przez ww. organ przepisów K.p.a. najistotniejsze znaczenie ma fakt, że treść tego dokumentu była znana zarówno organowi I instancji jak i skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi. Pełnomocnik strony wniósł bowiem zastrzeżenia do wyników kontroli utrwalonych w tym protokole (pismo z dnia ... października 2015 r.). Jeżeli zaś chodzi o naruszenie przez Prezesa PFRON przepisów postępowania poprzez pominięcie pełnomocnika strony, to w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Minister nadaje temu uchybieniu zbyt daleko idące znaczenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje rozbieżność co do skutków, jakie należy przypisać pominięciu pełnomocnika strony przy doręczaniu decyzji. Przywołany przez skarżącego w sprzeciwie wyrok NSA potwierdza forsowany przez niego pogląd, że tak doręczona decyzja nie wywołuje skutków prawnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. akcentuje przede wszystkim gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Sądy wskazują, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. np. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08). W realiach rozpoznawanej sprawy, pomimo doręczenia decyzji Prezesa PFRON skarżącemu, jego pełnomocnik w terminie wniósł od niej odwołanie. Zawiera ono nie tylko zarzuty w kwestii nieprawidłowego doręczenia, ale również odniesienie do meritum sprawy, tj. zasadności zobowiązania skarżącego do zwrotu dofinansowania PFRON. Pełnomocnik strony znał więc treść decyzji organu I instancji, okoliczności jej doręczenia i miał wystarczająco dużo czasu, aby przygotować pismo odwoławcze. Skarżącego nie spotkały więc żadne negatywne konsekwencje złego doręczenia. Stwierdzanie w takich okolicznościach niedopuszczalności odwołania tylko po to, aby ponownie, ale tym razem prawidłowo doręczyć decyzję Prezesa PFRON, jak chce skarżący, nie znajduje uzasadnienia. Jedynym tego skutkiem byłoby niepotrzebne odroczenie rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu niezasadne jest również stanowisko Ministra, iż pominięcie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinno być traktowane na równi z brakiem udziału strony w postępowaniu. Celem przepisów o działaniu strony przez pełnomocnika jest m.in. zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy i możliwość powierzenia tego innemu podmiotowi, często mającemu konieczną w danych sprawach wiedzę i kwalifikacje. Nie jest jednak tak, że dokonywanie czynności z udziałem strony zamiast jej pełnomocnika automatycznie prowadzi do uznania, że strona o nich nie wiedziała i nie mogła odpowiednio na nie zareagować. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w każdym przypadku zależy od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania w którym doszło do takiego naruszenia. Pismem z dnia 2 marca 2016 r. (doręczonym stronie 7 marca 2016 r.) Prezes PFRON zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania. Jego pełnomocnik zgłosił swój udział w piśmie z dnia 10 marca 2016 r. nadanym następnego dnia. Postępowanie pierwszoinstancyjne zakończyło się ... lipca 2016 r. wydaniem decyzji. W toku tego postępowania jedyną czynnością przy której pominięto pełnomocnika skarżącego (oprócz doręczenia decyzji) było doręczenie stronie zawiadomienia z dnia ... kwietnia 2016 r. o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i przedstawienia stanowiska. Kluczowy materiał dowodowy w sprawie stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 7-9 października 2015 r., utrwalone w protokole kontroli z dnia ... października 2015 r. Pełnomocnik skarżącego znał jego treści, gdyż w piśmie z dnia ... października 2015 r. wniósł zastrzeżenia do protokołu kontroli. W wyniku ich rozpatrzenia PFRON przygotował wystąpienie pokontrolne z dnia ... listopada 2015 r., które doręczono pełnomocnikowi. Oprócz analizy tych dokumentów Prezes PFRON nie dokonywał żadnych czynności mogących w jakikolwiek sposób wpłynąć na zapadłe rozstrzygnięcie. Przede wszystkim nie przeprowadzał żadnych dowodów. Nie istniał więc żaden materiał dowodowy, który byłby stronie lub jej pełnomocnikowi nieznany. Nie ma również wątpliwości, że zawiadomienie z dnia ... kwietnia 2016 r. dotarło do skarżącego. Jak wskazał w odwołaniu jego pełnomocnik, strona nie zareagowała na zawiadomienie z powodu wadliwego doręczenia. Oznacza to więc, że albo sam skarżący (jeżeli nie powiadomił pełnomocnika o zawiadomieniu) albo jego pełnomocnik (jeżeli skarżący go zawiadomił) albo obaj razem dobrowolnie i świadomie zrezygnowali z możliwości dodatkowego zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie materiału dowodowego. Wobec takich okoliczności sprawy nie istnieją żadne przesłanki do uznania, że stronę pominięto w postępowaniu uniemożliwiając obronę jej praw czy interesów. Pominięcie pełnomocnika przy doręczeniu decyzji oraz zawiadomienia z dnia ... kwietnia nie wpłynęło w jakikolwiek sposób na treść decyzji Prezes PFRON i z pełnością nie uniemożliwiło skarżącemu skorzystania ze środka odwoławczego. Analizując niniejszą sprawę trudno nie odnieść wrażenia, iż uchybienia Prezesa PFRON stało się dla Ministra pretekstem do uchylenia się od merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty, tj. dokonania oceny czy dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych przyznane skarżącemu ze środków PFRON zostało przez niego pobrane nienależnie w skontrolowanych okresach. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.