V SA/Wa 609/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, , Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. P. kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Kierownik Biura P. Agencji R. i Modernizacji Rolnictwa w G. przyznał skarżącemu J. P. pomoc z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 (dalej - płatności ONW) w wysokości 2.222,88 pln. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego A. Restrukturyzacji i M. Rolnictwa w W. stwierdził nieważność powyższej decyzji w całości, z uwagi na błędne wykonanie pomiaru działek ewidencyjnych, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji i wypłaceniem nienależnych płatności. Stwierdzono, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW (także kwalifikowana do płatności) strefa nizinna II wynosiła 8,42 ha, przy czym powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna II wynosiła 8,32 ha. W przypadku działki A o pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,33 ha, na podstawie wykonanych pomiarów, zakwalifikowano do płatności 0,26 ha, a w stosunku do działki B 0,38 ha (zadeklarowano 0,41 ha). Dnia [...] sierpnia 2011 r. Kierownik Biura P. Agencji Restrukturyzacji i M. Rolnictwa w G. przyznał wnioskodawcy – po potrąceniu kwoty 248,16 pln tytułem sankcji – 1850,64 pln płatności z tytułu ONW za 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW (także kwalifikowana do płatności) strefa nizinna wynosiła 8,42 ha, przy czym powierzchnia stwierdzona na tym obszarze wynosiła 7,95 ha. W przypadku działki rolnej A (0,33 ha) zakwestionowano całość obszaru. W przypadku działki C (0,5 ha) wykluczono 0,04 ha. W odniesieniu do działki K (0,1 ha) wykluczono całość obszaru. W następstwie powyższych rozstrzygnięć Prezes A. Restrukturyzacji i Modernizacji R. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił rolnikowi kwotę 372,24 pln (powiększoną o odsetki ustawowe) nienależnie pobranych płatności ONW. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tenże organ rozpoznał sprawę ponownie i decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając ww. decyzji naruszenie art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (Dz.U. L 316 z 2.12.2004, str.65) poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący ma obowiązek zwrotu nienależnej płatności, podczas gdy zachodzą wszystkie przewidziane w tym przepisie przesłanki zwalniające skarżącego od obowiązku takiego zwrotu oraz naruszenie art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz.267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez udzielenie skarżącemu przez organ administracji wprowadzającej w błąd informacji i wskazówek odnośnie właściwego sposobu pomiaru działek ewidencyjnych i wartości jakie należy zadeklarować. W odpowiedzi na skargę organ, żądając jej oddalenia, podniósł argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych decyzji. W wyniku rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn.akt V SA/Wa 2131/12 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa A. Restrukturyzacji i Modernizacji R. Sąd I instancji, powołując się na tożsamą sprawę J. P., znaną Sądowi z urzędu, o sygn.akt V SA/Wa 2130/12, podzielił stanowisko tego Sądu, iż zasadne jest stanowisko skarżącego, że w zwykłych okolicznościach nie mógł wykryć błędu organu dotyczącego powierzchni przedmiotowej działki, gdyż otrzymał spersonalizowany wniosek na rok 2010 wraz z kartą informacyjną. W tych warunkach miał prawo, działając w zaufaniu do organu administracyjnego, przyjąć wskazaną powierzchnię działki jako właściwie obliczoną i prawdziwą, tym bardziej, że różnica jest niewielka. Sam organ, wydając pierwszą decyzję o przyznaniu płatności zgodnie z wnioskiem, usankcjonował prawidłowość jej wypełnienia. Wszczynając, po pół roku, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zakończone w konsekwencji wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] października 2010 r. świadczy o tym, że dopiero wtedy sam organ zorientował się w nieprawidłowościach i chciał je naprawić, wydając decyzje w trybie nadzwyczajnym. Skarżący nie może obecnie ponosić konsekwencji błędnego działania polegającego na zaniechaniu prawidłowego zebrania materiału dowodowego i właściwej jego oceny przez organ wydający decyzję z dnia [...] października 2010 r. Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że kluczową kwestią w sprawie jest to, czy skarżący mógł – w świetle regulacji unijnych – dostrzec pomyłkę organu orzekającego o płatnościach za lata 2009 i 2010 w zwykłych okolicznościach. Podkreślił, że aby tę kwestię ocenić należy przede wszystkim ustalić prawidłowo stan faktyczny poprzez załączenie do sprawy oryginałów wniosków wraz z załącznikami graficznymi. Dokonana w ten sposób weryfikacja ustaleń faktycznych pozwoli zbudować prawidłowy stan faktyczny i ustalić, czy istnieją podstawy aby przyjąć, że rolnik mógł dostrzec błędy, których dopuściły się organy w ocenianych sprawach, a także, czy istnieją przesłanki do zwrotu wypłaconych należności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezes A. Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosząc o jego uchylenie w całości, oddalenie skargi J. P., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.21 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 73 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy rolnik mógł wykryć błąd, 2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007, Nr 64, poz. 427 z późn.zm.) poprzez błędne przyjęcie, że wypełniając i podpisując wniosek o przyznanie płatności rolnik nie mógł stwierdzić, czy prawidłowo została zastosowana wielkość w postaci wartości maksymalnej kwalifikowanej wyznaczonej zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, mimo że taka ocena jest możliwa mając na uwadze akta sprawy m.in. kartę informacyjną oraz załączniki graficzne stanowiące załączniki do wniosku o przyznanie płatności, 3. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego poprzez niezałączenie załączników, a dla oceny możliwości wykrycia błędu rolnika, istotne jest ustalenie w oparciu o załącznik graficzny, jakie działki i w jakim zakresie obrysował skarżący i czy pozostają one w związku z zadeklarowaną ich wielkością w samym wniosku. W wyniku rozpoznania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i wyrokiem z dnia 21 października 2014r. sygn.akt II GSK 1308/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia NSA podniósł m.in., iż autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ocenę przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., (w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji – art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009), czy błąd nie mógł być wykryty przez rolnika. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa będąca przedmiotem kontroli instancyjnej dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z [...] lipca 2012 r. została poprzedzona decyzjami: - Kierownika Biura P. ARiMR w G. z [...] października 2010 r. o przyznaniu płatności ONW na 2010r. w łącznej wysokości 2.222,88 zł.; - Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] czerwca 2011 r. stwierdzającą nieważność powyższej decyzji o przyznaniu płatności ONW na rok 2010; - Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z [...] sierpnia 2011 r. o przyznaniu płatności ONW na 2010 r., po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości 248,16 zł, w łącznej wysokości 1.850,64 zł.; - Prezesa ARiMR z [...] marca 2012 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za 2010 r. w łącznej wysokości 372,24 zł. Powyższe decyzje zapadły w stanie faktycznym, który nie był kwestionowany przez strony sporu. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana przez rolnika we wniosku z 2010 r. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. przyznającej płatność ONW w pierwotnie ustalonej wysokości, wydania kolejnej decyzji o przyznaniu płatności ONW po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości oraz decyzji dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW. Rolnik nie kwestionował ustaleń faktycznych i związanych z tym konsekwencji, poczynionych zarówno w decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., jak również decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. o przyznaniu płatności ONW po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższe decyzje stały się decyzjami ostatecznymi, a kwota wypłaconych środków stanowiąca różnicę pomiędzy płatnościami przyznanymi na podstawie decyzji z [...] października 2010 r. i [...] sierpnia 2011 r. stała się płatnościami nadmiernie pobranymi. W tym stanie rzeczy weryfikacja ustaleń faktycznych, o których mówi Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia podstawowej kwestii niniejszego sporu, tj. oceny, czy błąd organu nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1308/13 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Prezesa A. Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań Sąd wskazuje, że w wyniku złożonego przez rolnika wniosku, decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] października 2010 r. przyznano mu płatności ONW na rok 2010 w wysokości 2 222,88 pln. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie jest konsekwencją wydania przez Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. o stwierdzeniu nieważności wskazanej wyżej decyzji o przyznaniu płatności ONW, w wyniku czego Kierownik BP Agencji wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzję, w której przyznał producentowi rolnemu na rok 2010 kwotę w łącznej wysokości 1 850,64 pln. Ta decyzja stała się ostateczna. Wobec powyższego, w dniu [...] marca 2012 r. Prezes ARiMR wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 372,24 pln. Jest to różnica między kwotą przyznaną decyzją z dnia [...] października 2010 r. i przelaną na konto skarżącego, a kwotą przyznaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Przytoczone przez organ w uzasadnieniu decyzji II instancji przepisy prawne mają zastosowanie w sprawie. Jednakże spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65), skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności ONW. Ww. przepis stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeśli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W sprawie niesporne jest, że okres między datą płatności ONW a datą powiadomienia rolnika o zwrocie jest dłuższy niż 12 miesięcy od płatności. Wyłączenie obowiązku zwrotu płatności, o którym mowa w tym przepisie, przy założeniu, że jest to płatność nienależna, a tę okoliczność przesądza w tej sprawie ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu płatności, uwarunkowane jest dwoma przesłankami, które muszą być spełnione łącznie - pomyłką organu i brakiem możliwości jej wykrycia przez rolnika. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana pomyłka organu, która polegała na zastosowaniu dla działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...] niewłaściwej powierzchni referencyjnej ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej, czego wynikiem było błędne ustalenie stanu faktycznego mające wpływ na naliczenie płatności. Kwestią sporną pozostało natomiast zaistnienie drugiej przesłanki – obiektywnej możliwości jej wykrycia przez rolnika. Zasadne jest, zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego, iż w zwykłych okolicznościach nie mógł wykryć błędu organu dotyczącego powierzchni spornych działek. Faktem jest, iż w karcie informacyjnej była inna powierzchnia spornych działek niż wskazana w spersonalizowanym wniosku na rok 2010, tym niemniej, rozstrzygnięcie organu z dnia [...] października 2010 r. oparte było na jeszcze innej powierzchni tychże działek, którą to powierzchnię sam organ ustalił w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Okoliczność, że pół roku później organ z urzędu wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r., zakończone w konsekwencji wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność tejże decyzji, świadczy o tym, że dopiero wtedy organ sam zorientował się w nieprawidłowościach przy prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i chciał je naprawić, wydając decyzję w trybie nadzwyczajnym, to jest o stwierdzeniu nieważności. Ta decyzja nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, skoro stała się decyzją ostateczną i sąd nie będzie się wypowiadał na temat prawidłowości zastosowania takiego trybu dla korekty błędów popełnionych przez organ przy ustalaniu stanu faktycznego (właściwe zebranie materiału dowodowego celem ustalenia prawidłowej powierzchni), jednakże wszystkie te okoliczności świadczą o niemożliwości wykrycia błędu przez rolnika. Co więcej, skarżący nie może obecnie ponosić konsekwencji błędnego działania polegającego na zaniechaniu prawidłowego zebrania materiału dowodowego i właściwej jego oceny przez organ wydający decyzję z dnia [...] października 2010 r. Podkreślenia wymaga, iż w takim stanie faktycznym sprawy nie można obarczyć odpowiedzialnością za pomyłkę strony skarżącej, przyjmując w stosunku do niej wyższy miernik staranności, niż wobec pracowników samego organu. Nie można bowiem stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu, a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w niniejszej sprawie po stronie skarżącego nie powstał obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności ONW, gdyż mamy tu do czynienia ze spełnieniem przesłanek z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art.152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.