V SA/Wa 630/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr uchwały [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy na okres przekraczający rok budżetowy; oddala skargę; Uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2011r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., powołując się na art. 11 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 55, poz. 557 ze zm.), art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1291 ze zm.) stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady M. z [...] maja 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy na okres przekraczający rok budżetowy w przedmiocie ubezpieczenia komunikacyjnego OC pojazdów mechanicznych będących w posiadaniu samorządowego zakładu budżetowego pn. Zakład Remontów i Konserwacji Dróg, z powodu sprzeczności z art. 18 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 258 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 z późn.zm.). Uzasadniając uchwałę organ nadzoru zauważył na wstępie, że powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, stanowiący o określeniu przez radę gminy wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania, nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały. W ocenie organu nadzoru powyższa uchwała została podjęta z przekroczeniem granic kompetencyjnych Rady M., bowiem bezpośrednio i rażąco ingeruje w kompetencje przysługujące z mocy ustawy Prezydentowi M. Kompetencje uchwałodawcze Rady, jak wskazało kolegium RIO dotyczące wyznaczenia Prezydentowi M. limitu zobowiązań nie dają podstaw do nakazania Prezydentowi M. stosowania konkretnych rozwiązań prawnych o określonej treści, a w przypadku przedmiotowej uchwały do zawarcia przez Prezydenta M. umowy na okres przekraczający rok budżetowy, której przedmiotem jest ubezpieczenie komunikacyjnego OC pojazdów mechanicznych będących w posiadaniu Zakładu Remontów i Konserwacji Dróg działającego w formie zakładu budżetowego. Przy czym zobowiązania te miałyby być pokryte przez Prezydenta M. z przychodów własnych zakładu budżetowego. W przytoczonym przepisie art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym, jak podkreślił organ nadzoru nie mieści się kompetencja dla organu stanowiącego do określenia formy działania organu wykonawczego poprzez nakazanie zastosowania konkretnych rozwiązań prawnych o określonej treści. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym organem właściwym do gospodarowania mieniem komunalnym jest wójt i to on w myśl art. 46 cytowanej ustawy składa jednoosobowo oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, jak podkreślił organ nadzoru, że jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku tylko do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, o czym stanowi art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Natomiast zaciąganie zobowiązań na okresy wieloletnie z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy, odbywa się na podstawie załącznika do wieloletniej prognozy finansowej gminy, który określa przedsięwzięcia, okres ich realizacji, łączne nakłady oraz limity wydatków w poszczególnych latach (art. 226-228 ustawy o finansach publicznych). W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Miasto S. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 18 ust. 2 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) polegającą na wadliwym przyjęciu przez organ nadzoru, że wskazanie jako podstawy prawnej uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2011r. roku Nr [...] tego przepisu stanowi przekroczenie granic kompetencyjnych Rady [...] - domagało się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w jego ocenie ww. przepis stanowi ograniczenie organu wykonawczego w zakresie szeroko rozumianego gospodarowania mieniem gminnym. Na tej podstawie rada gminy określiła zarówno wysokość zobowiązania, jak również to, że realizacja tych zobowiązań będzie przekraczała rok budżetowy. Dalej uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania stwierdził, iż rozdział kompetencji organów gminy w zakresie zarządu mieniem gminnym określony w art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu. Kompetencje rady gminy, jak wskazał autor skargi określone są m.in. w art. 18 ust. 2 pkt 9 i 10 u.s.g. Także na poparcie tych twierdzeń przytoczył szereg orzeczeń sądowych. Zauważył przy tym, iż kompetencja wójta w zakresie zarządu majątkiem jest przez doktrynę prawa ujmowana bardzo szeroko, to należy także wskazać, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. rada gminy określa wysokość zobowiązania, jak również fakt, ze realizacja tych zobowiązań będzie przekraczała rok budżetowy. Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że rada gminy nie posiada kompetencji do określenia maksymalnej wysokości zobowiązań samodzielnie zaciąganych przez organ wykonawczy. Uzasadniając w dalszej części skargi zarzut naruszenia prawa materialnego przez organ nadzoru pełnomocnik podkreślił, że wieloletnia prognoza finansowa nie jest wyłączną podstawą do zaciągania zobowiązań, jak mylnie jego zdaniem uznało Kolegium RIO. Na koniec pełnomocnik wskazał, że uchwała rady gminy musi określać zarówno cel danego wydatku, jak również źródła jego finansowania. W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w W. wniosła o odrzucenie skargi, a w przypadku podjęcia przez Radę M. uchwały o zaskarżeniu w/w uchwały Kolegium Izby Nr [...] z [...].06.11 r. o oddalenie skargi. Postanowieniem z 10 października 2011r. sygn. akt: V SA/Wa 1740/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M., z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi w terminie i uznanie tym samym skargi za niedopuszczalną. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 25 stycznia 2012r. sygn. akt: II GSK 2398/11 uchylił zaskarżone postanowienie, a tym samym przywrócił sprawę do wyrokowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne są właściwe między innymi do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). Zarówno ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 powołanej stawy wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy – art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na wstępie należało rozważyć zarzut organu nadzoru wobec skarżącego dotyczący przekroczenia granic kompetencyjnych Rady M., gdyż uchwała nr [...] z [...] maja 2011r. z powodu sprzeczności z art. 18 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 258 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - rażąco ingeruje w kompetencje przysługujące z mocy ustawy Prezydentowi M.. Z tak przyjętym stanowiskiem organu Sąd się zgadza, pomimo odmiennego zdania przedstawionego w treści skargi przez pełnomocnika. Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest na wstępie podkreślenie, iż tego rodzaju akt wydany przez regionalną izbę obrachunkową winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3142/01, OSS 2003/3175, wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/118, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. - sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117 i wiele innych). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Odnosząc powyższe uwagi na tło przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że Rada M. udzielając Prezydentowi [...] zgody na zawarcie umowy na okres przekraczający rok budżetowy, której przedmiotem jest ubezpieczenie komunikacyjne OC pojazdów mechanicznych będących w posiadaniu Zakładu Remontów i Konserwacji Dróg na łączną kwotę [...] zł, w tym kwotę [...] zł płatną w roku 2012, która zostanie pokryta z przychodów własnych Zakładu w sposób istotny wykroczyła poza swoje kompetencje określone w art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. a tym samym naruszyła kompetencje Prezydenta [...] określone w art. 18 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 46 u.s.g. oraz art. 258 ust. pkt 3 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.). Kompetencje wójta gminy (prezydenta) w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, w tym np. zaciąganie zobowiązań finansowych z tytułu zawarcia umów ubezpieczenia tego mienia podlegają ograniczeniom wynikającym z obowiązujących gminę zasad prowadzenia gospodarki finansowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.s.g, art. 211 ust. 4-5 oraz art. 214 pkt 3 u.f.p. podstawą prowadzenia przez gminę gospodarki finansowej w danym roku budżetowym jest uchwala budżetowa, która określa budżet gminy oraz plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych. Mając powyższe na uwadze wójt gminy zgodnie z art. 46 ust. 1 u.f.p. może zaciągać w danym roku budżetowym jedynie zobowiązania do sfinansowania w danym roku budżetowym, tj. płatne w danym roku budżetowym oraz w wysokości wynikającej z planu wydatków budżetu gminy lub planu kosztów zakładu budżetowego (zobowiązania jednoroczne). W przypadku konieczności lub celowości zawarcia przez wójta zobowiązań przekraczających rok budżetowy, tj. płatnych w następnych latach budżetowych (zobowiązania wieloletnie), a więc nie ujętych w uchwale budżetowej oraz nieujętych w wieloletniej prognozie finansowej gminy wójt gminy obowiązany jest uzyskać upoważnienie rady gminy, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e i pkt 10 u.s.g. lub też w przypadku umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki (np. zakładu budżetowego) i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy upoważnienie, o którym mowa w art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "e" u.s.g. dotyczy upoważnienia rady do zaciągania zobowiązania przekraczającego rok budżetowy, którego przedmiotem jest określona inwestycja lub remont nieujęta w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej j.s.t., czyli inwestycji i remontów finansowanych przez zakład budżetowy. W zakresie zaciągania pozostałych zobowiązań przekraczających rok budżetowy ma zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. Art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. przewiduje możliwość udzielenia wójtowi przez radę gminy upoważnienia do samodzielnego zaciągania zobowiązań w roku budżetowym, których suma nie przekroczy kwoty określonej przez radę gminy. Powyższe oznacza, że wójt w ramach kwoty określonej przez radę samodzielnie decyduje o zaciągnięciu zobowiązań, przedmiocie zobowiązań, ich wysokości i skutkach finansowych na kolejne lata budżetowe, a także o tym z jakich środków zastaną one pokryte. Upoważnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. niewątpliwie zwiększa kompetencje wójta w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej gminy, a tym samym kompetencje wójta dotyczące szeroko rozumianego gospodarowania mieniem komunalnym, w związku z możliwością samodzielnego zaciągania zobowiązań finansowych przekraczających rok budżetowy. Jedynym ograniczeniem samodzielności wójta jest określenie przez radę łącznej kwoty zaciągniętych zobowiązań. W tej sytuacji zdaniem Sądu Rada [...] w oczywisty sposób naruszyła kompetencje Prezydenta [...] określając w zakwestionowanej przez Kolegium uchwale przedmiot zobowiązania, jego wysokość, skutki finansowe wynikające z tego zobowiązania w roku 2012 oraz wskazując środki finansowe, z których zostanie ono pokryte. Prezydent W., któremu Rada powierzyła wykonanie uchwały w istocie jest jedynie wykonawcą woli Rady, nie zaś organem samodzielnie decydującym o gospodarowaniu mieniem komunalnym, a tym samym o zaciągnięciu przedmiotowego zobowiązania. Nie sposób w tym miejscu zaakceptować poglądu pełnomocnika skarżącego, iż organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały M. [...] z [...] maja 2011r. naruszył art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. Autor skargi wskazuje w jej treści na rozdział kompetencji organów w zakresie zarządu mieniem gminnym, których jego zdaniem nie wziął pod uwagę organ nadzoru. Pełnomocnik nie zgadza się też na interpretację art. 226-228 przyjętą przez Kolegium RIO, że jedyną podstawą do zaciągania zobowiązań jest wieloletnia prognoza finansowa. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że przedmiotowe zobowiązanie dotyczy ubezpieczenia komunikacyjnego OC pojazdów mechanicznych Zakładu Remontów i Konserwacji Dróg stanowi ono umowę, której realizacja jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania Zakładu i z której wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy (tzw. wydatki lub koszty konieczne do poniesienia przez j.s.t.), o których mowa w art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W/w przepis dotyczy upoważnienia organu wykonawczego j.s.t. przez organ stanowiący do zaciągania zobowiązań, które służą zapewnieniu ciągłości działania j.s.t., a więc prawidłowemu funkcjonowaniu jednostki z punktu widzenia wykonywanych zadań publicznych i których wysokości z uwagi na charakter niektórych zobowiązań nie można z góry określić, a więc zaplanować np. dostarczanie energii cieplnej, wody, prądu itp. A zatem jedynym ograniczeniem organu wykonawczego w zaciąganiu tego typu zobowiązań jest ich niezbędność z punktu widzenia prawidłowego wypełniania zadań publicznych, nie zaś ich wysokość. Zatem nie ma przeszkód w określeniu wysokości tego typu zobowiązań i dotyczą one samorządowej jednostki budżetowej, finansowanej bezpośrednio z budżetu gminy zobowiązania te są planowane, a więc ujmowane w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej gminy, jako tzw. przedsięwzięcia wieloletnie zgodnie z art. 226 ust. 4 pkt 2 u.f.p. (np. umowy dowozu dzieci do szkół, umowy ubezpieczenia mienia, umowy zakupu druków itp.). Ponadto organ stanowiący j.s.t. w. zakresie udzielonego organowi wykonawczemu upoważnienia do zaciągania zobowiązań na podstawie art. 228 ust. 1 u.f.p. lub upoważnienia do samodzielnego zaciągania zobowiązań udzielonego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. może następnie upoważnić ten organ do przekazania swych uprawnień kierownikom jednostek organizacyjnych j.s.t. odpowiednio na podstawie art. 228 ust. 2 i art. 258 ust. 1 pkt 3 u.f.p. W uchwale Nr [...] Rady M. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej M. [...] na lata 2011-2033 w § 3 pkt 1 uchwały Rada upoważniła Prezydenta jedynie do zaciągania zobowiązań niezbędnych do zapewnienia ciągłości działania Miasta w rozumieniu art. 226 ust. 4 pkt 2 u.f.p., które zostały ujęte w załączniku Nr 2 do tej uchwały stanowiącym wykaz przedsięwzięć wieloletnich i które stanowią, wydatki budżetu, gdyż dotyczą działalności jednostek budżetowych Miasta. Tego typu zobowiązania dotyczące zakładów budżetowych Miasta nie zostały ujęte z załączniku Nr 2 do uchwały albowiem stanowić one będą koszty ponoszone przez te zakłady, których nie ujmuje się wieloletniej prognozie finansowej gminy. W tej sytuacji Rada była uprawniona do udzielenia upoważnienia do ich zaciągania w trybie art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.p., którego jednak Rada nie udzieliła w uchwale w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Miasta. Także w uchwale Nr [...] Rady M. [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie budżetu [...] na 2011 rok Rada nie upoważniła Prezydenta do zaciągania zobowiązań, o których mowa w art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Reasumując Rada [...] w związku z kompetencjami Prezydenta do gospodarowania mieniem komunalnym winna zdecydować o tym, czy udzieli Prezydentowi upoważnienia do zaciągania zobowiązań w trybie art. 18 ust. 2 pkt 10 u.s.g. czy też w trybie art. 228 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z możliwością przeniesienia nabytych uprawnień przez Prezydenta w zakresie umów niezbędnych do zaciągnięcia na kierowników jednostek organizacyjnych Miasta, czy też w ogóle nie udzieli przedmiotowych upoważnień. W przypadku udzielenia powyższych upoważnień Rada [...] nie może natomiast ograniczać kompetencji Prezydenta tak jak to uczyniła w zakwestionowanej przez Kolegium izby uchwale. Z powyższych względów skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270) oddalił skargę.